È legittima l’ordinanza ingiunzione se la DTL omette di convocare il trasgressore che ha richiesto audizione personale?

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Gli ispettori contestano a Beta alcune violazioni inerenti alla registrazione dei dati di lavoro sul LUL. Beta, una volta ricevuto il verbale, non ottempera ai provvedimenti impartiti dagli ispettori e non paga la sanzione irrogata, ma presenta richiesta di audizione. Gli ispettori procedenti redigono il rapporto al dirigente responsabile della DTL, omettendo la richiesta avanzata da Beta. Di seguito la DTL, ritenendo fondato l’accertamento, emana l’ordinanza ingiunzione. Beta oppone l’ordinanza dinanzi al Giudice ordinario, lamentando l’illegittimità della sanzione, in quanto la DTL non avrebbe dato seguito alla richiesta di audizione. È fondata la doglianza di Beta?

Premessa

L’irrogazione della sanzione amministrativa, da parte della DTL, rappresenta la conseguenza di un procedimento amministrativo, il cui oggetto è rappresentato dalla verifica del rispetto della normativa pubblicistica posta a presidio della corretta instaurazione ed esecuzione dei rapporti di lavoro. La sanzione viene irrogata mediante una procedura composta e disciplinata da varie fonti, tra cui il D.lgs. n. 124/04, la L. n. 183/10 e soprattutto la L. n. 689/81. Il procedimento sanzionatorio ha l’obiettivo di porre in essere una disciplina organica, sostanziale e processuale dell’illecito amministrativo, prevedendo un iter procedimentale che consente al trasgressore di far valere le proprie istanze sia in sede amministrativa sia in sede processuale. Come accennato, a monte dell’irrogazione della sanzione vi è l’accertamento della violazione da parte degli organi di vigilanza che redigono il relativo verbale, il quale verrà successivamente valutato dal dirigente della DTL, anche in base all’esame di scritti difensivi e audizione degli interessati.

La struttura del procedimento ispettivo

Preliminarmente pare utile analizzare la struttura del procedimento ispettivo.

1. Il verbale di primo accesso

L’avvio del procedimento si sostanzia, nella generalità delle ipotesi, con la redazione da parte del personale ispettivo del verbale di primo accesso, ora puntualmente disciplinato dall’art. 33 comma 1 L. n. 183/10. Tale atto deve contenere un’esposizione dettagliata e puntuale dei fatti riscontrati e delle operazioni compiute in sede di accesso dal personale ispettivo.

1. La fase di accertamento

Segue la fase dell’accertamento, nell’ambito della quale gli ispettori valutano il materiale probatorio acquisito in corso di istruttoria al fine dell’adozione del verbale di ispezione, con il quale attestano la regolarità aziendale o rilevano la commissione di eventuali illeciti.

1. La fase di redazione del verbale

In quest’ultima ipotesi gli ispettori notificano al trasgressore e all’eventuale obbligato solidale il verbale di contestazione dell’illecito, nel quale possono essere previste forme di definizione agevolata del procedimento mediante il pagamento in via ridotta delle sanzioni inflitte (trattasi della procedura di diffida ex art. 13 D.lgs. n. 124/04). Il verbale contiene un’apposita sezione nella quale sono descritti gli strumenti a tutela del destinatario. Tra i mezzi a difesa si annovera, per quel che rileva ai fini del presente contributo, la facoltà di presentare, ai sensi dell’art. 18 comma 1 della L. n. 689 cit., scritti e documenti difensivi, nonché di chiedere alla DTL apposita audizione: il tutto entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione. La Corte di Cassazione ritiene che detto termine abbia natura perentoria, perché volto a garantire la celerità del procedimento. Qualora il termine de quo sia stato violato, l’unica conseguenza che ne discende è che l’autorità competente non è più tenuta a prendere in considerazione gli scritti difensivi e i documenti tardivamente prodotti, ma non incide in alcun modo sulla facoltà dell’interessato di proporre opposizione all’eventuale provvedimento afflittivo.

1. La redazione del rapporto ispettivo

Gli ispettori che hanno redatto il verbale alla scadenza dei termini assegnati per il pagamento delle sanzioni danno atto nel rapporto di cui all’art. 17 della L. n. 689 cit. dell’attività effettuata e, segnatamente, se le sanzioni irrogate siano state pagate in tutto o in parte ovvero se il destinatario si sia avvalso della facoltà di presentare memorie a difesa.

1. L’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento

A questo punto scatta l’ultima fase del procedimento ispettivo, che è funzionale all’adozione del provvedimento conclusivo, alternativamente: l’ordinanza ingiunzione o il provvedimento di archiviazione, a seconda rispettivamente che la DTL valuti fondato o infondato l’accertamento svolto dagli ispettori. In tale contesto assume rilevanza l’esame del rapporto redatto dall’ispettore ai sensi dell’art. 17 comma 1 della L. n. 689 cit., giacché in esso l’ispettore pone all’attenzione del dirigente responsabile, tra l’altro, se il destinatario del verbale abbia o meno presentato scritti difensivi e se abbia richiesto audizione personale. In tale ultima eventualità, infatti la DTL è tenuta ad ascoltare gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed a esaminare le difese scritte eventualmente depositate.

Si pone così la questione se la DTL, dopo aver emanato l’ordinanza di ingiunzione, constati di aver omesso di convocare colui che successivamente alla notifica del verbale ha presentato istanza di audizione. In particolare ci si chiede se tale omissione, causata da un eventuale redazione errata del rapporto da parte dell’ispettore (il quale non ha fatto menzione della richiesta di audizione, inducendo così in errore il responsabile della DTL), possa o meno determinare un vizio di illegittimità dell’ordinanza ingiunzione.

L’orientamento della giurisprudenza di legittimità sul portato dell’art. 18 comma 1 della L. n. 689 cit.

Fino all’anno 2010 la giurisprudenza era ferma nel ritenere che “l’autorità amministrativa dinanzi alla quale sia stata proposta opposizione avverso il provvedimento di irrogazione di sanzione amministrativa, ai sensi dell’art. 18 legge n. 689 del 1981, ha l’obbligo di procedere all’audizione della parte che ne abbia fatto richiesta, a meno che tale richiesta non sia stata formulata in modo condizionato, cioè per la sola ipotesi in cui la p.a. lo dovesse ritenere opportuno. Ne consegue che, mentre in quest’ultimo caso l’omessa audizione dell’opponente è priva di conseguenze, nel primo caso comporta la nullità del provvedimento sanzionatorio”.

Il cambiamento di indirizzo tracciato dalle SS.UU. della Corte di Cassazione

Tale indirizzo è stato rivisitato dalle Sezioni Uniti della Corte, che, muovendo dal presupposto che oggetto del giudizio di opposizione è il rapporto sanzionatorio e non l’atto in quanto tale, e che il sindacato del giudice è esteso alla validità sostanziale del provvedimento sanzionatorio attraverso l’esame autonomo della ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto della violazione, hanno ritenuto che le violazioni di carattere procedimentale, tra cui anche l’omessa convocazione del trasgressore che ha formulato istanza ai sensi dell’art. 18 comma 1 della L. n. 689 cit., non comportino l’illegittimità dell’ordinanza ingiunzione, giacché il trasgressore stesso può far valere interamente le sue ragioni mediante il ricorso giurisdizionale. Le SS.UU. aderiscono alla prospettiva tesa a evitare interpretazioni che ipostatizzino i vizi esclusivamente formali dell’atto, perché in tal senso si giungerebbe ad abusare del mezzo processuale, che così risulterebbe centrato, anziché sulla validità sostanziale del rapporto, unicamente sui vizi dell’atto, frustrando le esigenze deflattive del contenzioso.

Sulla base dei suindicati concetti la SS.UU. hanno ritenuto che non costituiscono vizi invalidanti dell’ordinanza ingiunzione eventuali difetti di motivazione dell’atto che non si risolvano in motivazione del tutto assente ed altre irregolarità procedimentali che, come l’omessa convocazione del trasgressore, non precludano all’interessato di portare all’attenzione dell’organo giurisdizionale quelle medesime argomentazioni che avrebbe potuto avanzare davanti all’autorità amministrativa, atteso comunque che il sindacato del Giudice si estende sulla validità sostanziale dell’integrale rapporto. Alla luce di tali principi il caso di specie appare di pronta e facile soluzione.

Il caso concreto

Gli ispettori hanno contestato a Beta violazioni inerenti alla registrazione dei dati di lavoro sul LUL. Beta, una volta ricevuto il verbale, non ha ottemperato ai provvedimenti impartiti dagli ispettori e non ha pagato la sanzione irrogata, ma ha presentato richiesta di audizione. Gli ispettori procedenti, nel redigere il rapporto ai sensi dell’art. 17 della L. n. 689 cit., hanno omesso di indicare che il trasgressore aveva presentato richiesta di audizione. Il dirigente responsabile della DTL, tratto in errore dalla svista degli ispettori e ritenendo fondato l’accertamento, ha emanato l’ordinanza ingiunzione senza convocare Beta. Su tale violazione Beta ha fondato la propria opposizione all’ordinanza ingiunzione, lamentando che è stata pretermessa una fase essenziale del procedimento amministrativo: l’audizione del trasgressore. Sennonché tale eccezione, alla luce del cambiamento di indirizzo giurisprudenziale, risulta spuntata, perché riprendendo le argomentazione della S.C. la circostanza che la DTL non abbia convocato Beta non preclude a quest’ultima la facoltà di portare all’attenzione dell’organo giudicante quelle doglianze che avrebbe potuto sollevare all’organo amministrativo nel corso dell’audizione di cui all’art. 18 della L. n. 689 cit. Ne segue pertanto, secondo gli scriventi, la piena validità dell’ordinanza ingiunzione.


NOTE