Titolari effettivi: il Consiglio di Stato rinvia alla CGUE

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Nuovo capitolo per il Registro dei titolari effettivi: il Consiglio di Stato italiano ha deciso di rinviare la questione alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea (CGUE), in via pregiudiziale.

La decisione è motivata dalla complessità e delicatezza della materia, che richiede un'interpretazione preventiva del diritto europeo. Il Registro dei titolari effettivi, strumento chiave per la lotta al riciclaggio, è stato oggetto di numerose controversie che ne hanno rallentato l'attuazione in Italia.

Nuovo stop per il Registro dei titolari effettivi: rinvio alla Corte Ue

Il rinvio alla Corte Ue è contenuto in due ordinanze del 15 ottobre 2024 (nn. 8245 e 8248), con cui il Collegio amministrativo ha contestualmente sospeso i giudizi di opposizione alle sentenze del Tar Lazio del 9 aprile 2024, ritenendo necessaria un'interpretazione preventiva da parte della CGUE riguardo al diritto dell'Unione europea.

Con le predette sentenze - si rammenta - il Tar aveva respinto i ricorsi proposti da alcune società fiduciarie e associazioni di categoria ai fini dell’annullamento delle norme relative al Registro dei titolari effettivi.

Contestazione della qualificazione come "istituti affini al trust"

Nei citati giudizi, le società fiduciarie avevano contestato il loro inquadramento come "istituti affini al trust" e quindi soggetti agli obblighi di comunicazione relativi alla titolarità effettiva, in base alla normativa europea antiriciclaggio (Direttiva UE 2015/849, modificata dalla Direttiva 2018/843).

Il Tar del Lazio, tuttavia, aveva respinto le ragioni delle ricorrenti, stabilendo che l'equiparazione dei mandati fiduciari ai trust è giustificata e conforme al diritto europeo, poiché l'obiettivo delle normative è quello di evitare che i titolari effettivi possano occultarsi dietro strutture caratterizzate da opacità giuridica.

Da qui l'appello delle società fiduciarie al Consiglio di Stato, il quale - si rammenta - in via cautelare aveva già disposto la sospensione dell’esecutività delle sentenze del TAR con ordinanze del 17 maggio 2024.

Consiglio di stato, ordinanza n. 8245/2024

Nel procedimento relativo all'ordinanza n. 8245/2024, in particolare, il Consiglio di Stato è stato investito di questioni attinenti alla compatibilità della normativa europea e nazionale con i diritti fondamentali dei cittadini europei, in particolare per quanto riguarda la protezione della privacy e l'accesso ai dati personali.

Il Collegio amministrativo ha accolto le istanze cautelari sollevate dalle società, sospendendo temporaneamente l'efficacia delle decisioni del TAR e dei provvedimenti impugnati.

Evidenziando, inoltre, la complessità delle questioni di conformità della normativa nazionale con il diritto europeo, ha deciso di rivolgersi alla CGUE.

I quesiti rimessi all'attenzione della CGUE

Ebbene, il Consiglio di Stato ha ritenuto opportuno sottoporre all’attenzione della Corte di Giustizia Ue, quale organo competente a pronunciarsi sull’interpretazione del diritto unionale, due specifici quesiti, considerati rilevanti ai fini della decisione della causa.

1. Nozione di legittimo interesse

Il primo quesito è relativo alla conformità del diritto interno in tema di perimetrazione della platea dei soggetti ammessi all’accesso ai dati del titolare effettivo e verifica dei presupposti legittimanti.

Viene posto in discussione il diritto italiano e, in particolare, le disposizioni che consentono l'accesso ai dati sui titolari effettivi. Tale disciplina amplierebbe eccessivamente la platea dei soggetti ammessi all'accesso, basandosi su una nozione vaga di “legittimo interesse”, idonea a generare incertezza applicativa e potenziali abusi.

La questione sottoposta alla Corte di Giustizia riguarda la compatibilità dell'art. 31, par. 4, della Direttiva UE con i diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'UE (artt. 7 e 8, riguardanti la vita privata e la protezione dei dati personali), nonché dalla Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (art. 8 ), alla luce della mancata delimitazione della nozione di "legittimo interesse", che potrebbe comportare rischi di accesso esteso ai dati e potenziali violazioni dei diritti.

2.Efficacia del ricorso giurisdizionale contro la divulgazione dei dati  

La seconda questione riguarda la tutela giurisdizionale contro la divulgazione dei dati dei titolari effettivi. L'art. 31, par. 7 bis della Direttiva UE prevede il diritto a un ricorso amministrativo e giurisdizionale contro le decisioni che consentono l'accesso a tali informazioni, garantendo così una protezione adeguata contro eventuali abusi.

Tuttavia, il sistema italiano prevede che la Camera di Commercio, organo amministrativo, possa decidere sulla divulgazione dei dati. Solo dopo la decisione è possibile un ricorso giurisdizionale, lasciando il titolare effettivo potenzialmente esposto a un'irrevocabile divulgazione dei propri dati prima di poter esercitare appieno il diritto di difesa.

Da qui la richiesta di verificare la compatibilità di questo meccanismo con gli standard di tutela del diritto a un ricorso effettivo (art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'UE e art. 6 della CEDU), mettendo in discussione l'adeguatezza di un sistema che consente la diffusione dei dati prima di un'effettiva possibilità di opposizione giurisdizionale.

Consiglio di stato, ordinanza n. 8248/2024

Con la seconda ordinanza - n. 8248/2024 - il Consiglio di stato ha deciso di sottoporre sei quesiti interpretativi all’attenzione della Corte di Giustizia dell'Unione Europea (CGUE), per un chiarimento su vari aspetti normativi.

Ulteriori questioni interpretative all'attenzione della CGUE

1. Nozione di "istituti giuridici affini ai trust"  

Con il primo quesito è stato chiesto di chiarire cosa si intende per "istituti giuridici affini ai trust" nella normativa europea, in particolare se i mandati fiduciari, come regolati dalla normativa italiana, possono essere considerati affini ai trust per assetto o funzioni. Il dubbio riguarda se l'inclusione dei mandati fiduciari sia conforme all'art. 31 della Direttiva 2015/849.

2. Portata normativa o ricognitiva degli istituti giuridici affini

La seconda questione attiene alla portata normativa o ricognitiva dell’individuazione degli istituti giuridici affini effettuata dalla repubblica italiana e verificata dalla commissione europea.

Si chiede se l'individuazione di questi istituti giuridici affini ai trust, come stabilita dallo Stato italiano e verificata dalla Commissione Europea, abbia una natura normativa vincolante o meramente riconoscitiva. Si cerca di stabilire se il giudice nazionale possa valutare autonomamente l'affinità di tali istituti rispetto ai trust.

3. Affinità del mandato fiduciario ai trust

Il terzo quesito verte sulla possibilità che il mandato fiduciario stipulato dalle società fiduciarie possa essere considerato affine per assetto o funzioni ai trust. Viene chiesto di analizzare la struttura e la funzione del mandato fiduciario, evidenziando le similarità con il trust, come l'intestazione formale del bene al fiduciario e la separazione tra titolarità effettiva e amministrativa.

4. Proporzionalità dell'inclusione dei mandati fiduciari

Il quarto quesito riguarda la proporzionalità della normativa italiana che include i mandati fiduciari tra gli istituti giuridici affini ai trust, considerando che le società fiduciarie sono già soggette a obblighi di vigilanza e trasparenza. Si chiede se tale normativa sia conforme ai principi di proporzionalità sanciti dal diritto dell'Unione.

5. Validità della Direttiva 2015/849, come modificata

La quinta questione riguarda la validità delle disposizioni della Direttiva 2015/849 (come modificata dalla Direttiva 2018/843) rispetto al diritto dell'Unione. Si contesta che la Direttiva, pur facendo riferimento a concetti indeterminati come "affinità", non fornisca criteri comuni per la loro applicazione, creando incertezze giuridiche.

6. Conformità della normativa italiana alla tutela della privacy

L'ultima questione riguarda la compatibilità delle disposizioni italiane che consentono l'accesso alle informazioni sui titolari effettivi con la sentenza della CGUE del 22 novembre 2022 (cause C-37/20 e C-601/20), che ha dichiarato non valido l'accesso generalizzato del pubblico a tali informazioni per motivi legati alla tutela della privacy e dei dati personali.

Viene chiesto se la normativa italiana, che limita l'accesso ai soggetti con legittimo interesse, sia conforme al diritto dell'Unione.

Istanza di procedimento accelerato

Nel trasmettere le questioni alla Corte Ue, il Consiglio di stato ha avanzato istanza di sottoposizione della causa a procedimento accelerato ex art. 105 del regolamento di procedura della Corte di giustizia.

A sostegno di tale richiesta, formulata in entrambe le ordinanze, il Collegio amministrativo ha evidenziato che:

• è stata sospesa l'efficacia dei provvedimenti nazionali, ritenendo necessaria un'interpretazione preventiva da parte della Corte di Giustizia riguardo al diritto dell'Unione europea;
• senza la sospensione, le società fiduciarie sarebbero state obbligate a fornire informazioni sui titolari effettivi, nonostante l'incertezza sulla validità di tale obbligo senza un chiarimento della Corte;
• la decisione ha riguardato solo le società fiduciarie, ma potrebbe avere ripercussioni sull'intero sistema di attuazione della Direttiva del 2018, come indicato dalle amministrazioni appellate e dalla Camera di Commercio di Roma;
• l'attuazione delle disposizioni della Direttiva nell'ordinamento italiano è stata sospesa in attesa della decisione della Corte di Giustizia.

Il Collegio amministrativo, ciò posto, ha sottolineato l'importanza di trattare rapidamente il caso per evitare di pregiudicare gli obiettivi di trasparenza, prevenzione e contrasto del terrorismo in Italia e nell'Unione Europea, vista la necessità di armonizzazione e di una risposta comune.

Gli interessi tutelati dalla Direttiva, infatti, sono di primaria importanza, poiché riguardano la sicurezza degli Stati membri, dell'Unione e dei cittadini.

Tabella di sintesi dei quesiti rimessi alla CGUE

Ordinanza	Questione pregiudiziale	Descrizione
n. 8245/2024	Nozione di legittimo interesse	Il quesito riguarda la conformità del diritto italiano con l’art. 31, par. 4, della Direttiva UE 2015/849, che permette l’accesso ai dati dei titolari effettivi a chi dimostri un “legittimo interesse”. Viene sollevato il dubbio che tale nozione, non sufficientemente definita, possa ampliare eccessivamente la platea dei soggetti ammessi all’accesso, con potenziali rischi di violazioni dei diritti alla privacy.
	Efficacia del ricorso giurisdizionale contro la divulgazione dei dati	Si chiede se il sistema italiano, che prevede che la Camera di Commercio decida sull’accesso ai dati prima della possibilità di ricorso giurisdizionale, sia compatibile con l’art. 31, par. 7 bis, della Direttiva UE e con il diritto a un ricorso effettivo (art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'UE e art. 6 CEDU).
n. 8248/2024	Nozione di istituti giuridici affini ai trust	Il quesito chiede alla CGUE di chiarire se i mandati fiduciari italiani possano essere considerati “istituti giuridici affini ai trust” ai sensi della Direttiva UE 2015/849, e se la loro inclusione in tale categoria sia conforme alle norme europee.
	Portata normativa o ricognitiva degli istituti giuridici affini	Si chiede se l’individuazione degli istituti giuridici affini da parte dello Stato italiano, confermata dalla Commissione Europea, abbia natura normativa vincolante o meramente ricognitiva, e se il giudice nazionale possa autonomamente valutare l’affinità di tali istituti rispetto ai trust.
	Affinità del mandato fiduciario ai trust	Il quesito verte sulla possibilità che il mandato fiduciario stipulato dalle società fiduciarie possa essere considerato affine per assetto o funzioni ai trust, analizzando le similarità strutturali e funzionali tra i due istituti.
	Proporzionalità dell'inclusione dei mandati fiduciari	Si chiede se l’inclusione dei mandati fiduciari tra gli istituti giuridici affini ai trust sia conforme ai principi di proporzionalità previsti dal diritto dell'Unione, considerando che le società fiduciarie sono già soggette a obblighi di trasparenza e vigilanza.
	Validità della Direttiva 2015/849, come modificata dalla Direttiva 2018/843	Si contesta la validità della Direttiva UE 2015/849, come modificata dalla Direttiva 2018/843, in quanto non definisce chiaramente il concetto di “affinità” con i trust, creando incertezze giuridiche per la sua applicazione.
	Conformità della normativa italiana alla tutela della privacy	Il quesito riguarda la compatibilità della normativa italiana che limita l’accesso ai dati sui titolari effettivi ai soggetti con legittimo interesse, alla luce della sentenza della CGUE del 22 novembre 2022, che ha dichiarato non valido l’accesso generalizzato per ragioni legate alla privacy e alla protezione dei dati personali.