Somministrazione a tempo indeterminato: il Consiglio di Stato conferma l’obbligo di indennità di disponibilità

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La sentenza del Consiglio di Stato n. 7853 del 7 ottobre 2025 interviene ancora una volta sull’interpretazione dell'articolo 34 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, e sui poteri esercitabili dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) nell’ambito delle verifiche ispettive in tema di contratti di somministrazione di lavoro a tempo indeterminato.

Il giudizio trae origine dal ricorso proposto da un’Agenzia per il lavoro, operante nel mercato della somministrazione di manodopera, avverso il verbale di disposizione emanato dall’Ispettorato territoriale del lavoro di Roma.

Tale verbale contestava alla società la mancata corresponsione dell’indennità di disponibilità nei confronti dei lavoratori assunti a tempo indeterminato e posti in disponibilità in assenza di missione.

La controversia si è sviluppata in un contesto normativo particolarmente complesso, caratterizzato dagli effetti delle misure emergenziali introdotte durante la pandemia da Covid-19, fra cui il divieto di licenziamento per giustificato motivo oggettivo e la disciplina speciale sugli ammortizzatori sociali in deroga.

In tale quadro, l’Agenzia per il lavoro aveva deciso di sospendere la corresponsione dell’indennità di disponibilità e di richiedere l’accesso ai trattamenti di integrazione salariale emergenziali, successivamente negati dagli enti competenti; la scelta aveva determinato la reazione dell’amministrazione ispettiva che aveva intimato il ripristino dell’indennità prevista dalla legge.

Nel delineare il contesto del giudizio, è utile evidenziare che il ricorso in appello era diretto contro la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 3870/2023, con cui il giudice di primo grado aveva respinto le doglianze della società confermando la legittimità del provvedimento emesso dall’Ispettorato del lavoro.

In sede di appello, la società ha sostenuto nuovamente le proprie ragioni articolando una serie di motivi concernenti, da un lato, i limiti del potere di disposizione previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 e, dall’altro, la natura dell’indennità di disponibilità e la libertà di non applicare il contratto collettivo nazionale di categoria.

Le parti coinvolte nella controversia erano pertanto:

• l’Agenzia per il lavoro ricorrente in appello, rappresentata dai propri legali di fiducia;
• l’Ispettorato territoriale del lavoro di Roma, autore del verbale di disposizione impugnato e non costituito nel giudizio di appello;
• l’Ispettorato nazionale del lavoro, intervenuto in giudizio e rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 7853/2025 si inserisce quindi all’interno di un confronto giurisprudenziale e interpretativo riguardante il ruolo dell’Ispettorato del lavoro nel garantire il rispetto della normativa giuslavoristica e delle disposizioni contrattuali, nonché la qualificazione giuridica degli importi dovuti ai lavoratori nei periodi di non impiego.

Attraverso tale decisione, il massimo organo di giustizia amministrativa ha confermato l’impostazione già espressa in precedenti pronunce, ribadendo che i poteri attribuiti all’Ispettorato sono finalizzati a garantire il rispetto delle norme imperative previste a tutela dei lavoratori.

Prima di entrare nel vivo dei fatti oggetto della causa, un breve riepilogo della norme che ne sono a fondamento.

Norme di riferimento

Il quadro normativo oggetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 7853/2025 si articola su tre assi principali:

• la disciplina dell’indennità di disponibilità prevista dall’articolo 34 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81;
• la definizione dei poteri attribuiti all’Ispettorato nazionale del lavoro dall’articolo 14 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124;
• le misure eccezionali introdotte nel periodo emergenziale da Covid-19, tra cui il divieto di licenziamento per giustificato motivo oggettivo.

Tali elementi normativi consentono di delineare con precisione l'ambito applicativo degli obblighi posti in capo alle Agenzie per il lavoro che assumono lavoratori a tempo indeterminato in somministrazione e contribuiscono a chiarire la ratio sottesa alla decisione del Consiglio di Stato.

L’articolo 34 del d.lgs. 81/2015: disciplina dell’indennità di disponibilità

L’articolo 34 del decreto legislativo 81/2015 rappresenta la norma cardine per la regolamentazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato nel contesto della somministrazione: tale disposizione stabilisce che il lavoratore assunto dall’Agenzia per il lavoro con contratto a tempo indeterminato, non immediatamente inviato in missione presso un utilizzatore o che si trovi privo di assegnazione successiva alla conclusione di una missione, debba essere collocato nello stato di “disponibilità", retribuito attraverso un’indennità specifica, definita appunto “indennità di disponibilità”.

La norma presenta due profili essenziali.

1. Il riconoscimento dell’indennità come obbligo legale, direttamente derivante dalla disciplina primaria.
2. Il rinvio alla contrattazione collettiva esclusivamente per la determinazione dell’importo minimo dell’indennità, ma non per la sua debenza.

Il legislatore ha quindi adottato un modello misto, in cui la fonte legale definisce l’obbligo sostanziale, mentre il contratto collettivo ne individua la misura economica, non inferiore al minimo previsto dal decreto del ministro del lavoro.

NOTA BENE: la norma non attribuisce ad alcun regolamento interno aziendale la possibilità di derogare all’obbligo. Di conseguenza, il datore di lavoro è tenuto a corrispondere l’indennità per tutta la durata del periodo di disponibilità, senza poter introdurre limiti arbitrari o durate inferiori attraverso strumenti interni.

Nella giurisprudenza amministrativa e civile, l’indennità di disponibilità è qualificata come trattamento avente natura sostanzialmente retributiva, anche in considerazione dell’assoggettamento a contribuzione previdenziale obbligatoria: essa costituisce infatti il corrispettivo della messa a disposizione delle energie lavorative del dipendente, nonostante l’assenza temporanea di una missione, ed è finalizzata a garantire al lavoratore una tutela economica in un rapporto di lavoro che, pur prevedendo una continuità contrattuale, può presentare fasi di inattività non imputabili al lavoratore stesso.

Alla luce di tali elementi, è evidente che l’indennità rappresenti un elemento essenziale del contratto a tempo indeterminato in somministrazione e non una componente accessoria rimessa alla libera volontà delle parti o alla contrattazione collettiva, e proprio questa configurazione normativa risulta centrale ai fini della decisione del Consiglio di Stato, che ha ribadito l’impossibilità per il datore di lavoro di sottrarsi a tale obbligo mediante regolamenti interni non conformi alla disciplina legislativa.

I poteri di disposizione dell’Ispettorato del lavoro (articolo 14, d.lgs. 124/2004)

L’articolo 14 del decreto legislativo 124/2004 attribuisce all’Ispettorato del lavoro il potere di impartire disposizioni ai datori di lavoro per sanare irregolarità riscontrate in materia di lavoro e legislazione sociale; si tratta di un potere ampio, il cui esercizio è finalizzato alla correzione immediata delle situazioni di contrasto con la normativa vigente, evitando il ricorso automatico a sanzioni amministrative e favorendo un approccio collaborativo tra amministrazione e datore di lavoro.

Il potere di disposizione, pur collocandosi all’interno dell’attività di vigilanza, si distingue dagli altri strumenti previsti dagli articoli 12 e 13 del medesimo decreto, che regolano rispettivamente la conciliazione monocratica e la diffida accertativa.

Diversamente da tali istituti infatti, che hanno un impatto diretto sulle posizioni giuridiche individuali dei lavoratori, il potere di disposizione opera su un piano differente, incidendo sulla regolarità dell’organizzazione complessiva del datore di lavoro e sulle modalità di applicazione della normativa giuslavoristica.

Il Consiglio di Stato, richiamando la propria precedente sentenza n. 2778/2024, ha chiarito che l’articolo 14 consente all’Ispettorato di intervenire anche in caso di violazione di disposizioni contenute nella contrattazione collettiva o di norme legali ad esse collegate, qualora tali violazioni incidano sul trattamento economico e giuridico dei lavoratori.

La finalità pubblicistica del potere ispettivo legittima infatti l’amministrazione a imporre l’adozione delle misure necessarie per garantire il rispetto della legge e dei contratti collettivi anche laddove il datore di lavoro ritenga di non essere vincolato da tali fonti per ragioni di libertà sindacale o di autonomia negoziale.

In questo senso, la sentenza conferma che l’Ispettorato può imporre la corresponsione dell’indennità di disponibilità quando tale obbligo discende direttamente dalla legge, come previsto dall’articolo 34 del d.lgs. 81/2015.

Il divieto di licenziamento nel periodo emergenziale Covid-19

Un elemento determinante del contesto normativo è rappresentato dal divieto di licenziamento introdotto durante il periodo emergenziale da Covid-19: le misure straordinarie emanate con i decreti legge succedutisi nel 2020 e 2021 hanno imposto infatti, per un periodo esteso, il divieto di licenziare per giustificato motivo oggettivo, paralizzando le prerogative datoriali in materia di cessazione dei rapporti di lavoro.

Per le Agenzie per il lavoro che operano con contratti di somministrazione a tempo indeterminato, tale divieto ha prodotto effetti significativi; normalmente, al termine del periodo di disponibilità previsto dalla contrattazione collettiva o dalle regolamentazioni interne, il datore di lavoro potrebbe infatti procedere al licenziamento qualora non sia possibile ricollocare il lavoratore presso un utilizzatore. Tuttavia, durante l’emergenza pandemica, questa facoltà risultava preclusa.

In tale contesto, alcune Agenzie per il lavoro hanno tentato di sospendere l’indennità di disponibilità e di ricorrere agli ammortizzatori sociali emergenziali, nel tentativo di non sostenere gli oneri economici derivanti dal protrarsi della disponibilità obbligatoria.

Tuttavia, l’accesso alla cassa integrazione emergenziale era subordinato a condizioni specifiche, ulteriormente complicate dall’applicazione dei contratti collettivi di settore e dalle verifiche operate dagli enti competenti.

Il Consiglio di Stato ha sottolineato che l’esistenza del divieto di licenziamento non può comunque comportare la sospensione automatica degli obblighi derivanti dalla legge, tra cui l’indennità di disponibilità prevista dall’articolo 34 del d.lgs. 81/2015.

La ratio della norma risiede nella tutela economica del lavoratore in attesa di missione; pertanto, qualsiasi sospensione unilaterale dell’indennità risulta priva di fondamento giuridico.

Il quadro normativo emergenziale, lungi dall’esonerare il datore di lavoro dall’applicazione degli obblighi legali, rafforzava dunque la necessità di garantire continuità retributiva al lavoratore, in assenza della possibilità di recesso dal contratto.

I fatti di causa

Ma veniamo ora all’oggetto del contendere: la ricostruzione dei fatti di causa è infatti essenziale per comprendere le ragioni che hanno condotto il Consiglio di Stato a confermare la legittimità dell’operato dell’Ispettorato del lavoro e a respingere l’appello proposto dall’Agenzia per il lavoro ricorrente.

La vicenda si sviluppa nel periodo successivo all’emergenza pandemica da Covid-19, in un contesto normativo caratterizzato da profonde interferenze tra disciplina ordinaria e normativa straordinaria in materia di lavoro, licenziamenti e ammortizzatori sociali.

La controversia nasce dall’attività ispettiva condotta nei confronti della società e si articola in una complessa dialettica processuale che ha coinvolto prima il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio e successivamente il Consiglio di Stato.

Gli accertamenti ispettivi

L’attività ispettiva svolta dall’Ispettorato territoriale del lavoro di Roma aveva la finalità di verificare la corretta gestione dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato instaurati dall’ Agenzia per il lavoro nell’ambito della somministrazione.

Nel corso dell’ispezione era emerso che l’Agenzia aveva adottato una prassi consistente nella sospensione unilaterale dei rapporti di lavoro in determinati momenti di inattività e nella conseguente mancata corresponsione dell’indennità di disponibilità prevista dall’articolo 34 del decreto legislativo 81/2015.

Secondo gli accertamenti, la società aveva scelto di non corrispondere tale indennità durante periodi in cui i lavoratori non erano inviati in missione presso un utilizzatore, decisione giustificata sulla base di due elementi:

1. l’esistenza della normativa emergenziale Covid-19, che aveva introdotto specifici ammortizzatori sociali in deroga, ai quali la società aveva tentato di accedere;
2. il regolamento aziendale interno, in cui erano previste modalità e limiti temporali diversi rispetto a quelli stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale del settore della somministrazione.

Gli ispettori avevano tuttavia rilevato che tale condotta risultava in contrasto con l’articolo 34 del D.lgs. 81/2015, poiché l’indennità di disponibilità non può essere sospesa unilateralmente dal datore di lavoro e deve essere corrisposta per l’intera durata del periodo in cui il lavoratore è privo di missione.

Inoltre, era stato osservato che l’accesso agli ammortizzatori sociali emergenziali non risultava autorizzato, e che il relativo diniego non poteva costituire motivo per sottrarre ai lavoratori un trattamento previsto direttamente dalla legge.

Al termine dell’attività ispettiva, l’Ispettorato aveva emesso un verbale di disposizione, ordinando alla società di corrispondere ai lavoratori l’indennità dovuta per i periodi di disponibilità non retribuiti, verbale che rappresentava lo strumento attraverso cui l’amministrazione imponeva la regolarizzazione della condotta, ritenendo che l’indennità avesse natura legale e che il regolamento interno non potesse derogare alla disciplina normativa.

La decisione del TAR Lazio n. 3870/2023

L’Agenzia per il lavoro aveva impugnato il verbale ispettivo dinanzi al TAR del Lazio, sostenendo l’illegittimità del potere esercitato dall’Ispettorato e contestando nel merito la pretesa di corrispondere l’indennità di disponibilità oltre i limiti stabiliti dalle proprie procedure interne.

Con la sentenza n. 3870 del 2023, il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo pienamente legittimo il provvedimento amministrativo e affermando che:

• l’indennità di disponibilità ha fonte direttamente nella legge,
• il datore di lavoro è obbligato a corrisponderla per l’intero periodo in cui il lavoratore attende una missione,
• il regolamento interno dell’Agenzia non può derogare alla normativa vigente né ridurne la portata,
• l’Ispettorato del Lavoro può esercitare il potere di disposizione nei confronti del datore di lavoro anche quando le irregolarità accertate attengono a obblighi derivanti dalla legge o dalla contrattazione collettiva.

Inoltre, il TAR aveva evidenziato che la sospensione dell’indennità operata dall’Agenzia avrebbe comportato un ingiustificato pregiudizio per i lavoratori, che si sarebbero trovati privi sia della protezione economica prevista dall’indennità sia degli ammortizzatori sociali emergenziali, non essendo stati questi ultimi autorizzati.

I motivi di appello dell’Agenzia

L’Agenzia per il lavoro aveva proposto appello al Consiglio di Stato articolando una serie di motivi diretti a contestare la decisione del TAR e a sostenere la legittimità della propria condotta, articolati su tre profili distinti:

1. il superamento dei limiti del potere di disposizione da parte dell’Ispettorato;
2. la libertà sindacale in relazione alla mancata applicazione del contratto collettivo di settore;
3. l’asserita insussistenza dell’obbligo legale di corrispondere l’indennità di disponibilità oltre i limiti stabiliti dal regolamento interno.

Superamento dei limiti del potere di disposizione

Secondo l’Agenzia, l’Ispettorato aveva esercitato il proprio potere di disposizione in modo illegittimo e abnorme: il potere previsto dall’articolo 14 del d.lgs. 124/2004 non poteva infatti essere utilizzato per contestare violazioni della contrattazione collettiva o per imporre prestazioni patrimoniali di natura retributiva.

L’Agenzia affermava inoltre che un simile utilizzo del potere amministrativo avrebbe determinato una sovrapposizione impropria tra la giurisdizione amministrativa e quella del lavoro, con il rischio di attribuire al giudice amministrativo la decisione di questioni tipicamente giuslavoristiche.

Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha respinto tale tesi, evidenziando che il potere di disposizione è finalizzato a garantire il rispetto della normativa giuslavoristica e può riguardare anche obblighi che, pur avendo riflessi economici, derivano direttamente dalla legge.

Libertà sindacale e mancata applicazione del CCNL di settore

Un ulteriore motivo richiamava il principio costituzionale di libertà sindacale, sostenendo che l’Agenzia per il lavoro non fosse obbligata ad applicare il contratto collettivo nazionale del settore della somministrazione, in quanto non aderente alle associazioni firmatarie: veniva infatti affermato che l’assenza di adesione al CCNL esonerasse da qualsiasi obbligo derivante dal contratto collettivo, compresi quelli relativi alla disciplina della disponibilità e dell’indennità.

Il Consiglio di Stato ha chiarito che l’indennità di disponibilità non è un obbligo contrattuale, ma un obbligo legale: pertanto, la mancata adesione dell’Agenzia al CCNL di settore non incide in alcun modo sull’obbligo di corrispondere l’indennità prevista dall’articolo 34 del decreto legislativo 81/2015.

La contrattazione collettiva interviene infatti esclusivamente nella determinazione della misura economica del trattamento, ma non nella sua sussistenza, che discende direttamente dalla legge. Per questa ragione, l’argomento basato sulla libertà sindacale non può essere utilizzato per sottrarsi a un obbligo derivante da una norma imperativa.

Il Consiglio di Stato ha inoltre osservato che l’Agenzia, pur non applicando formalmente il contratto collettivo della somministrazione, aveva comunque modellato il proprio regolamento interno su molti elementi tipici della disciplina collettiva riconoscendo implicitamente, in questo modo, l’esistenza di uno standard minimo di tutela senza tuttavia rispettarne gli elementi essenziali, fra cui la durata della disponibilità e la continuità dell’indennità.

Contestazione dell’obbligo legale di corrispondere l’indennità di disponibilità

Il terzo motivo di appello riguardava la presunta insussistenza dell’obbligo di corrispondere l’indennità oltre i limiti previsti dal regolamento aziendale: secondo l’Agenzia per il lavoro, l’articolo 34 del decreto legislativo 81/2015 non prevede un obbligo generalizzato e illimitato di riconoscere l’indennità per tutto il periodo in cui il lavoratore rimane in attesa di missione, ma soltanto per i periodi stabiliti dalle fonti interne o contrattuali. L’Agenzia sosteneva inoltre che, una volta decorso tale periodo, la società fosse legittimata a sospendere la corresponsione dell’indennità soprattutto in presenza di condizioni esterne - quali quelle derivanti dalla pandemia - che impedivano il recesso dal rapporto di lavoro.

Questa ricostruzione è stata ritenuta giuridicamente infondata dal Consiglio di Stato, che ha ribadito che:

• l’indennità è dovuta per tutto il tempo in cui il lavoratore non svolge una missione;
• il periodo di disponibilità non è definito dalla legge come un periodo limitato;
• il datore di lavoro resta obbligato fino a quando il rapporto di lavoro non sia legittimamente cessato;
• la normativa emergenziale, imponendo il divieto di licenziamento, non sospende né attenua l’obbligo della retribuzione o dell’indennità prevista dalla legge.

Il Consiglio di Stato ha inoltre richiamato la giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di trattamento economico nei periodi di sospensione non autorizzata; in particolare, è stato ricordato che la sospensione del rapporto e della retribuzione può avere effetti giuridici solo in seguito a un provvedimento autorizzatorio dell’amministrazione competente, come avviene nel caso degli ammortizzatori sociali. In assenza di tale autorizzazione, il datore di lavoro rimane obbligato alla piena corresponsione delle spettanze dovute.

Le posizioni dell’Ispettorato nazionale del lavoro

Nel corso del giudizio, l’INL ha dunque assunto una posizione chiara e coerente, ribadendo la natura legale dell’indennità di disponibilità e la piena legittimità dell’ordine impartito all’Agenzia per il lavoro.

Le argomentazioni dell’Ispettorato si configurano come un punto di riferimento essenziale per comprendere la ratio della decisione del Consiglio di Stato, poiché qualificano l’istituto dell’indennità e ne evidenziano la funzione sistemica nel rapporto di lavoro a tempo indeterminato in somministrazione.

L’analisi delle tre direttrici fondamentali sostenute dall’INL – obbligatorietà legale dell’indennità, natura retributiva e rilievo delle misure emergenziali introdotte nel periodo pandemico – consente di delineare un quadro interpretativo armonico e conforme alla normativa vigente.

Obbligatorietà legale dell’indennità

Secondo l’Ispettorato, l’indennità di disponibilità rappresenta un obbligo derivante direttamente dall’articolo 34 del decreto legislativo 81/2015, e non una prestazione subordinata all’applicazione del contratto collettivo di settore; la norma stabilisce infatti in modo chiaro che il lavoratore assunto con contratto di somministrazione a tempo indeterminato ha diritto all’indennità in ogni periodo in cui non sia impegnato in una missione lavorativa.

In tale prospettiva:

• l’obbligo sorge per il solo fatto dell’instaurazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato,
• la disponibilità costituisce una fase fisiologica del rapporto,
• il legislatore ha inteso garantire una continuità economica al lavoratore, evitando che la mancanza temporanea di missioni produca effetti pregiudizievoli sul piano reddituale.

L’INL ha evidenziato inoltre che la contrattazione collettiva interviene esclusivamente nella determinazione della misura economica dell’indennità, ma non incide sulla sua esigibilità.

Il riferimento al CCNL, contenuto nell’articolo 34, riguarda infatti solo l’importo, che non può essere inferiore alla soglia ministeriale. La previsione normativa non rinvia invece al contratto collettivo per stabilire la durata dell’obbligo o la condizione per il suo insorgere, evitando così ogni profilo di discrezionalità datoriale.

Da ciò deriva un principio essenziale: l’indennità è dovuta in modo automatico e ininterrotto per tutto il periodo in cui il lavoratore è iscritto nei ranghi dell’Agenzia e non inviato in missione, salvo la cessazione formale del rapporto di lavoro. Il datore non può scegliere se riconoscerla, né modularne i tempi di erogazione attraverso regolamenti interni che contrastino con la legge.

L’Ispettorato ha dunque evidenziato che l’Agenzia per il lavoro, pur sostenendo di non applicare il contratto collettivo di settore, non poteva sottrarsi all’obbligo legale di corrispondere l’indennità. Il regolamento interno adottato dalla società, nel tentativo di limitare temporalmente l’erogazione del trattamento a quindici giorni, rappresentava un atto unilaterale privo di fondamento normativo e inidoneo a derogare alla disciplina legale.

La natura retributiva dell’istituto

Una seconda direttrice argomentativa dell’Ispettorato riguarda la qualificazione giuridica dell’indennità di disponibilità: l’INL ha affermato che l’indennità, pur non corrispondendo a una retribuzione in senso stretto, possiede una natura lato sensu retributiva, poiché costituisce il corrispettivo della messa a disposizione del lavoratore e della sua disponibilità ad essere inviato in missione.

Questa interpretazione trova fondamento in diversi elementi:

• l’indennità è assoggettabile a contribuzione previdenziale obbligatoria, secondo la prassi amministrativa e gli orientamenti consolidati dell’Inps;
• l’erogazione dell’indennità deriva da un obbligo connesso alla persistenza del rapporto di lavoro, e non da un evento straordinario o da una condizione patologica del rapporto;
• la disponibilità del lavoratore rientra nell’ambito delle obbligazioni contrattuali, in quanto il dipendente deve essere pronto ad accettare una missione in qualunque momento, salvo giustificato impedimento.

L’INL ha richiamato poi l’analogia tra la disciplina dell’indennità prevista per il contratto di somministrazione e quella prevista per il lavoro intermittente, disciplinata dall’articolo 16 del medesimo decreto legislativo n. 81/2015: tale continuità normativa conferma la volontà del legislatore di riconoscere un trattamento economico nei periodi in cui il lavoratore, pur non prestando attività, mantiene un vincolo di disponibilità verso il datore di lavoro.

Secondo l’Ispettorato, riconoscere all’indennità una natura diversa da quella retributiva significherebbe svuotare l’istituto della sua funzione di tutela, con il rischio di lasciare il lavoratore privo di mezzi economici durante periodi di inattività non imputabili alla sua volontà.

Inoltre, tale interpretazione priverebbe il rapporto di lavoro a tempo indeterminato in somministrazione della continuità tipica del lavoro subordinato, introducendo una forma di precarizzazione non compatibile con la ratio del contratto.

Il carattere retributivo dell’indennità giustifica l’intervento dell’Ispettorato del Lavoro attraverso il potere di disposizione, poiché l’omesso pagamento di una componente economica del rapporto costituisce una violazione della normativa giuslavoristica. Tale violazione rientra pienamente nell’ambito applicativo dell’articolo 14 del decreto legislativo 124/2004.

Le conseguenze del divieto di licenziamento durante la pandemia

L’Ispettorato ha dedicato un’argomentazione specifica al tema del divieto di licenziamento per giustificato motivo oggettivo introdotto durante la pandemia da Covid-19: l’Agenzia ricorrente sosteneva infatti che l’impossibilità di risolvere il rapporto a causa delle restrizioni emergenziali avrebbe dovuto consentire una sospensione dell’indennità di disponibilità, in quanto il rapporto si sarebbe protratto forzatamente.

L’INL ha respinto tale impostazione, chiarendo che il divieto di licenziamento non sospende automaticamente gli obblighi economici derivanti dal rapporto. Al contrario, l’impossibilità di procedere al licenziamento determina il pieno mantenimento delle obbligazioni datoriali, tra cui la retribuzione o, nel caso del contratto di somministrazione, l’indennità di disponibilità.

L’argomentazione dell’Ispettorato si basa su tre principi fondamentali.

1. Il divieto di licenziamento non è assimilabile a una sospensione legale del rapporto. Non essendoci una norma che sospende il rapporto, il datore rimane tenuto a tutti gli obblighi derivanti dal contratto.
2. L’accesso agli ammortizzatori sociali richiede un provvedimento autorizzativo, che nel caso concreto era mancato. In assenza di autorizzazione, il datore non può sostituire unilateralmente l’indennità con un trattamento assistenziale non riconosciuto.
3. La giurisprudenza della Corte di Cassazione attribuisce natura costitutiva al provvedimento di concessione dell’integrazione salariale. Senza tale provvedimento, la sospensione della prestazione lavorativa non ha effetti sul trattamento economico.

Particolarmente rilevante è il richiamo dell’Ispettorato alla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 5454 del 1987, secondo cui il datore di lavoro è tenuto a corrispondere le spettanze economiche fino all’autorizzazione dell’integrazione salariale.

Tale principio assume un valore ancor più rilevante nell’ambito della pandemia, momento in cui molti datori di lavoro, confidando nell’accesso agli ammortizzatori sociali in deroga, avevano sospeso unilateralmente il rapporto in attesa della concessione del trattamento.

L’Ispettorato ha quindi concluso che, nel caso specifico, il diniego degli ammortizzatori sociali non poteva giustificare l’assenza dell’indennità, anzi il diniego ribadiva l’assoluta necessità di adempiere agli obblighi ordinari previsti dalla normativa vigente.

In definitiva, secondo l’INL:

• la pandemia non ha inciso sulla struttura dell’obbligo legale;
• il datore di lavoro non poteva introdurre sospensioni non autorizzate;
• la tutela del lavoratore imponeva la continuità dell’indennità, anche in presenza del divieto di licenziamento.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Collegio ha confermato integralmente la decisione del TAR Lazio, respingendo tutte le censure sollevate dall’Agenzia per il lavoro e ribadendo la piena legittimità del verbale ispettivo impugnato.

Il nucleo centrale della decisione risiede in due affermazioni fondamentali:

1. l’indennità di disponibilità prevista dall’articolo 34 del d.lgs. 81/2015 costituisce un obbligo legale inderogabile, il cui pagamento non può essere sospeso sulla base di regolamenti interni aziendali;
2. il potere di disposizione attribuito all’Ispettorato del lavoro dall’articolo 14 del d.lgs. 124/2004 è pienamente legittimo anche quando riguarda la violazione di obblighi che, pur incidendo sulla sfera patrimoniale del datore di lavoro, derivano da norme imperative o da disposizioni della contrattazione collettiva richiamate dalla legge.

Il primo profilo esaminato dal Consiglio di Stato riguarda l’asserito superamento dei limiti del potere di disposizione da parte dell’Ispettorato: l’Agenzia sosteneva infatti che l’articolo 14 del d.lgs. 124/2004 non consentisse all’amministrazione di intervenire su presunte violazioni della contrattazione collettiva o su questioni che attengono al contenuto economico del rapporto di lavoro, essendo tali questioni riservate alla giurisdizione del lavoro.

Il Consiglio di Stato ha respinto tale interpretazione, chiarendo che:

• il potere di disposizione è uno strumento generale ed elastico a disposizione dell’Ispettorato per garantire l’osservanza della normativa in materia di lavoro e di tutela dei lavoratori;
• esso può essere utilizzato non solo per imporre la cessazione di comportamenti irregolari, ma anche per ordinare l’adozione di condotte attive, come la corresponsione di trattamenti economici spettanti ai lavoratori;
• la violazione dell’articolo 34 del d.lgs. 81/2015 costituisce una violazione della normativa giuslavoristica a tutti gli effetti, indipendentemente dalla circostanza che la contrattazione collettiva intervenga nella definizione dell’importo dell’indennità.

Secondo il Collegio, ammettere che l’Ispettorato non possa intervenire quando la violazione riguarda obblighi economici significherebbe infatti svuotare di contenuto la funzione stessa del potere ispettivo, che ha natura pubblicistica e persegue l’interesse generale al rispetto delle tutele previste dall’ordinamento.

In questa prospettiva, la posizione dell’Agenzia ricorrente, volta a circoscrivere il potere dell’Ispettorato all’ambito puramente documentale o formale, è stata ritenuta incompatibile con la lettera e la ratio del decreto legislativo 124/2004. La disposizione consente infatti all’amministrazione di intervenire su tutte le irregolarità riscontrate “in materia di lavoro e legislazione sociale”, espressione che ricomprende anche la violazione di norme retributive e di condizioni economiche inderogabili.

Il Consiglio di Stato ha inoltre chiarito che l’intervento dell’Ispettorato non determina alcuna invasione della giurisdizione del giudice del lavoro. Infatti:

• il giudice amministrativo si limita a verificare la legittimità del provvedimento amministrativo,
• la decisione non produce effetti di giudicato sul rapporto privatistico,
• il lavoratore mantiene integra la possibilità di agire dinanzi al giudice ordinario per la tutela dei propri diritti.

Questa impostazione salvaguarda la ripartizione costituzionale delle giurisdizioni e assicura un corretto bilanciamento tra potere pubblico e autonomia negoziale.

Rinvio alla precedente giurisprudenza

Per rafforzare la propria conclusione, il Consiglio di Stato richiama la sentenza n. 2778/2024, pronunciata sempre dalla Terza Sezione, che aveva affrontato una questione analoga riguardante l’ambito del potere di disposizione.

Secondo la sentenza n. 2778/2024:

• l’articolo 12 disciplina la conciliazione monocratica, finalizzata alla definizione bonaria delle controversie individuali;
• l’articolo 13 regola la diffida accertativa per crediti patrimoniali dei lavoratori, che produce effetti vincolanti nei confronti del datore;
• l’articolo 14 amplia l’ambito di intervento dell’Ispettorato, attribuendo un potere residuale, di carattere generale, idoneo a preservare la legalità delle relazioni di lavoro anche quando la violazione non rientra nelle ipotesi tipiche previste dagli articoli precedenti.

Il Consiglio di Stato ha applicato questi principi al caso di specie, osservando che:

• l’omesso pagamento dell’indennità di disponibilità non rientra automaticamente nella diffida accertativa, poiché la quantificazione del credito dipende da un accertamento tecnico-giuridico complesso;
• la conciliazione monocratica non era applicabile, non essendo emersa una controversia tra datore e singolo lavoratore;
• il potere di disposizione rappresentava lo strumento più idoneo per ordinare alla società il rispetto dell’obbligo legale.

Il rinvio al precedente del 2024 consente al Consiglio di Stato di consolidare un orientamento chiaro: l’Ispettorato può utilizzare il potere di disposizione ogni volta che la violazione incida su interessi collettivi, su norme di ordine pubblico o su trattamenti economici derivanti da disposizioni legislative.

Indennità di disponibilità: obbligo legale inderogabile

Uno dei profili centrali affrontati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 7853/2025 riguarda la qualificazione dell’indennità di disponibilità come obbligo legale inderogabile, previsto direttamente dall’articolo 34 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81.

Il Collegio ha precisato che l’indennità non dipende dalla volontà delle parti, né dall’adesione o meno dell’Agenzia per il lavoro al contratto collettivo nazionale di settore, ma discende automaticamente dal rapporto di lavoro a tempo indeterminato instaurato con il lavoratore da somministrare.

Secondo il Consiglio di Stato, la norma attribuisce all’indennità una funzione specifica: garantire una continuità economica al lavoratore durante i periodi in cui non è assegnato a una missione presso un utilizzatore. La disponibilità è, infatti, una fase ordinaria e fisiologica del rapporto di somministrazione a tempo indeterminato, nella quale il lavoratore rimane legato all’Agenzia ed è obbligato a mantenersi pronto a rispondere a nuove chiamate. Tale condizione non può rimanere priva di tutela, poiché l’assenza di una missione non è imputabile al lavoratore e non può tradursi in una sospensione della retribuzione o di un trattamento equivalente.

Il Consiglio di Stato ha pertanto ribadito che l’indennità deve essere corrisposta per l’intero periodo in cui il lavoratore non è assegnato a una missione, senza interruzioni e senza possibilità di limitazioni arbitrarie decise unilateralmente dal datore di lavoro. L’obbligo si estende fino alla cessazione del rapporto di lavoro, che può avvenire soltanto secondo le regole previste dall’ordinamento; e, nel periodo emergenziale, il divieto di licenziamento ha impedito all’Agenzia di risolvere il rapporto, con conseguente prolungamento dell’obbligo di corrispondere l’indennità.

Rinvia alla contrattazione collettiva solo per la quantificazione

Un punto essenziale chiarito dal Consiglio di Stato riguarda il ruolo della contrattazione collettiva: l’articolo 34 del d.lgs. 81/2015 rinvia al contratto collettivo esclusivamente per determinare il quantum dell’indennità, cioè l’importo minimo da corrispondere durante i periodi di disponibilità. Il rinvio non riguarda la sussistenza dell’obbligo, che rimane di fonte legale.

Questa distinzione è decisiva per rispondere all’argomento sollevato dall’Agenzia, secondo cui la mancata adesione al CCNL della somministrazione l’avrebbe esonerata dal rispetto delle clausole relative alla disponibilità. Il Consiglio di Stato ha respinto tale impostazione, chiarendo che:

• la contrattazione collettiva può incidere solo sul valore dell’indennità (purché non inferiore al minimo ministeriale),
• la sua applicazione o non applicazione non incide sulla debenza dell’indennità,
• l’obbligo trova il suo fondamento direttamente nella legge e non può essere derogato dal datore di lavoro, né espressamente né per facta concludentia.

In altri termini, anche se un’Agenzia decide legittimamente di non applicare un contratto collettivo, non può sottrarsi all’obbligo legale stabilito dall’articolo 34. La norma crea una tutela minima generalizzata, applicabile a tutti i rapporti di somministrazione a tempo indeterminato, indipendentemente da ogni adesione contrattuale di parte datoriale.

Il richiamo alla contrattazione collettiva ha quindi una funzione meramente integrativa della misura economica, ma non della struttura dell’istituto, che rimane definita per legge.

Irrilevanza del regolamento interno aziendale

La decisione del Consiglio di Stato affronta anche la questione dell’eventuale rilevanza del regolamento interno adottato dall’Agenzia per il lavoro. La società sosteneva che il proprio regolamento disciplinasse in modo legittimo la durata della disponibilità e l’ammontare dell’indennità, fissando un periodo massimo retribuito pari a quindici giorni.

Secondo l’Agenzia, tale disciplina interna avrebbe dovuto prevalere in assenza dell’applicazione del contratto collettivo nazionale.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto tale impostazione del tutto infondata, affermando che un regolamento interno aziendale non può in alcun modo derogare a una norma imperativa. Il regolamento interno:

• non è fonte negoziale bilaterale;
• non produce effetti derogatori rispetto alle norme di legge;
• non può limitare diritti dei lavoratori previsti da norme inderogabili.

Il Collegio ha inoltre sottolineato che, nel settore della somministrazione di lavoro, la disciplina dell’indennità è strutturata in modo tale da garantire omogeneità e standardizzazione dei diritti dei lavoratori. Consentire ai datori di lavoro di modificare unilateralmente la durata o la misura dell’indennità attraverso regolamenti interni creerebbe situazioni di disparità ingiustificata, vanificando la funzione stessa della norma.

Di conseguenza, il regolamento interno di Ali è stato ritenuto contra legem nella parte in cui prevedeva limiti temporali non contemplati dalla normativa primaria e, dunque, inidoneo a giustificare la mancata corresponsione dell’indennità.

Rigetto dell’appello e conferma della decisione di primo grado

Alla luce delle considerazioni svolte, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato l’intero impianto dell’appello proposto dall’Agenzia per il lavoro e ha confermato integralmente la sentenza del TAR Lazio n. 3870/2023. Il rigetto dell’appello si fonda su un insieme coerente di motivazioni, che rafforzano la centralità dell’indennità di disponibilità nel sistema del lavoro somministrato.

Il Collegio ha evidenziato che:

• l’indennità è uno strumento fondamentale per garantire la continuità economica del lavoratore;
• nessuna norma consente al datore di lavoro di sospenderla unilateralmente;
• il potere di disposizione dell’Ispettorato è pienamente legittimo, poiché volto a ripristinare situazioni conformi alla legge;
• il regolamento interno non può essere utilizzato per limitare o comprimere diritti garantiti dalla normativa vigente;
• il divieto di licenziamento introdotto durante la pandemia non incide sugli obblighi economici del datore di lavoro.

Il Consiglio di Stato ha quindi concluso che il TAR aveva correttamente valutato la legittimità del verbale ispettivo, rilevando che l’Ispettorato aveva agito nel pieno rispetto dei propri poteri e che la decisione della società di sospendere l’indennità era priva di fondamento giuridico.

La sentenza si chiude con la condanna dell’Agenzia al pagamento delle spese processuali, segnale ulteriore della solidità dell’impianto motivazionale e della piena conferma della necessità di rispettare gli standard minimi di tutela previsti dalla legge a favore dei lavoratori in somministrazione a tempo indeterminato.

Riassumendo

Sentenza del Consiglio di Stato n. 7853/2025

Oggetto del contenzioso	Mancata corresponsione dell’indennità di disponibilità ai lavoratori assunti a tempo indeterminato in somministrazione
Provvedimento impugnato	Verbale di disposizione ex art. 14 d.lgs. 124/2004 emesso dall’Ispettorato del Lavoro
Decisione del TAR Lazio	Rigetto del ricorso; legittimità del potere di disposizione; obbligo di pagare l’indennità previsto dalla legge
Motivi di appello dell’Agenzia	Contestazione del potere di disposizione; richiamo alla libertà sindacale e mancata adesione al CCNL; negazione dell’obbligo legale dell’indennità
Posizione dell’Ispettorato	L’indennità è obbligo legale; natura retributiva dell’istituto; irrilevanza del regolamento interno; continuità dell’obbligo anche durante il divieto di licenziamento
Pronuncia del Consiglio di Stato	Conferma della decisione del TAR; legittimità del potere ispettivo; obbligo inderogabile di corrispondere l’indennità
Effetti della sentenza	Conferma della tutela economica del lavoratore nel periodo di disponibilità; invalidità dei regolamenti aziendali contrari alla legge; rafforzamento del ruolo dell’INL
Esito finale	Appello respinto; condanna alle spese processuali a carico dell’Agenzia

Confronto tra sentenza TAR Lazio e sentenza Consiglio di Stato

Profilo	TAR Lazio (Sent. n. 3870/2023)	Consiglio di Stato (Sent. n. 7853/2025)
Esito del giudizio	Ricorso respinto	Appello respinto
Legittimità del potere dell’Ispettorato	Confermata la legittimità del potere di disposizione ex art. 14 d.lgs. 124/2004	Confermata la legittimità del potere e ampliata la motivazione richiamando la giurisprudenza precedente
Obbligo di indennità di disponibilità	Ritenuto obbligo di fonte legale, non derogabile	Ribadita l’obbligatorietà legale senza limiti temporali, salvo cessazione del rapporto
Ruolo del CCNL	Irrilevante ai fini della debenza; rilevante solo per la misura	Confermato che il CCNL integra solo la quantificazione, non l’esistenza dell’obbligo
Regolamento interno aziendale	Giudicato non idoneo a derogare la norma	Dichiarato contra legem e privo di effetti limitativi sull’indennità
Divieto di licenziamento in pandemia	Non giustifica la sospensione dell’indennità	Confermato che il divieto non incide sugli obblighi economici del datore di lavoro
Ratio della decisione	Tutela del lavoratore nei periodi senza missione	Rafforzamento del ruolo dell’Ispettorato e conferma della tutela economica minima
Conseguenze operative	Obbligo di regolarizzazione delle somme dovute	Conferma dell’obbligo e condanna alle spese processuali

Principi di diritto affermati dal Consiglio di Stato

Principio di diritto	Contenuto sintetico
Obbligo legale dell’indennità di disponibilità	L’indennità deriva direttamente dall’art. 34 d.lgs. 81/2015 e deve essere corrisposta per tutto il periodo in cui il lavoratore non è in missione.
Ruolo integrativo del CCNL	La contrattazione collettiva incide solo sulla quantificazione dell’indennità, non sulla sua esistenza o durata.
Natura retributiva dell’indennità	L’indennità ha natura lato sensu retributiva e rientra tra gli obblighi economici del rapporto di lavoro subordinato.
Irrilevanza del regolamento interno	I regolamenti aziendali non possono derogare a norme imperative né limitare diritti garantiti dalla legge.
Poteri dell’Ispettorato del Lavoro	Il potere di disposizione ex art. 14 d.lgs. 124/2004 è legittimo anche per correggere violazioni economiche e obblighi derivanti dalla legge.
Divieto di licenziamento e obblighi retributivi	Il divieto di licenziamento durante la pandemia non sospende gli obblighi economici del datore di lavoro, inclusa l’indennità.
Prevalenza della tutela del lavoratore	L’ordinamento garantisce continuità economica al lavoratore in disponibilità, evitando vuoti retributivi non giustificati.
Conferma della giurisprudenza precedente	La sentenza si allinea ai principi già affermati dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 2778/2024).