Verifiche ispettive, attenzione alle preclusioni

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Facendo seguito alle indicazioni già fornite nella precedente nota n. 120 del 13 aprile 2017, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro ha emanato la circolare n. 4 dell’11 febbraio 2019 in cui, oltre a riepilogare dettagliatamente il regime delle preclusioni, si sofferma sui casi in cui opera ex lege la preclusione ad un successivo procedimento di verifica.

L’INL, con l’occasione, evidenzia che i verbali redatti a seguito dell’ispezione debbano essere completi e dettagliati, anche al fine di non compromettere le finalità ispettive dello strumento.

 

Le preclusioni in sede di verifica ispettiva: in cosa consistono?

Come anticipato, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro, nella circolare in argomento, approfondisce alcuni aspetti operativi che riguardano le preclusioni dell’accertamento di natura previdenziale ed assicurativa esperiti nei confronti dei datori di lavoro.

La regola generale è che nei casi di attestata regolarità ovvero di regolarizzazione conseguente all'accertamento ispettivo eseguito, gli adempimenti amministrativi e contributivi relativi ai periodi di paga anteriori alla data dell'accertamento ispettivo stesso non possono essere oggetto di contestazioni in successive verifiche ispettive.

Sul punto, l’INL ha spiegato che le preclusioni di cui sopra si riferiscono esclusivamente alle contestazioni contenute in sede di “verifiche ispettive" ed operano, pertanto, solo in relazione all’attività di vigilanza, senza pregiudizio per le verifiche d’ufficio in ordine alla sussistenza dei crediti previdenziali ed alla regolarità delle posizioni assicurative.

Segnatamente, nell’ambito delle verifiche ispettive effettuate in materia previdenziale ed assicurativa, le preclusioni operano limitatamente alle seguenti ipotesi:

• la verifica ispettiva ha accertato la regolarità della posizione del datore di lavoro in materia previdenziale e assicurativa, in relazione agli specifici aspetti esaminati, limitatamente al periodo temporale, alle posizioni esaminate e allo specifico oggetto dell’accertamento e così come indicati nel verbale di attestazione di regolarità rilasciato al soggetto ispezionato;
• a seguito dell'accertamento, il datore di lavoro ha provveduto a regolarizzare, sotto il profilo previdenziale ed assicurativo, le posizioni oggetto di accertamento, relative a tutti i periodi esaminati ed oggetto di contestazione.

In proposito, la Corte di Cassazione ha chiarito che “la seconda visita ispettiva è preclusa soltanto nel caso in cui la prima abbia avuto ad oggetto, in concreto, il medesimo accertamento in materia previdenziale e assicurativa” ritenendo “irrilevante (...) l'espletamento di una precedente ispezione, qualunque sia l'organo procedente, quando la stessa abbia avuto ad oggetto qualsiasi altra materia (...)” (cfr. Cassazione, sez. lavoro, sentenza del 4 aprile 2007, n. 8462, che ha escluso la preclusione in relazione ad un primo accertamento ispettivo non avente ad oggetto la materia previdenziale e/o assicurativa bensì la verifica del rispetto della disciplina dell’orario di lavoro).

Volendo fare un esempio, in tutti i casi in cui una precedente attività ispettiva abbia avuto ad oggetto esclusivamente aspetti inerenti la regolarità amministrativa dei rapporti di lavoro, la preclusione si potrà quindi configurare soltanto in relazione agli eventuali effetti sul piano previdenziale e assicurativo dell’accertamento amministrativo (si pensi, così, alla regolarizzazione contributiva effettuata da parte del datore di lavoro a seguito della contestazione dell’impiego in “nero” di uno o più lavoratori per un determinato periodo) fatta salva, in ogni caso, la rilevanza dell’eventuale comportamento omissivo del datore di lavoro o della denuncia del lavoratore.

NB! La circolare precisa che la preclusione non si configura nell’ipotesi in cui il datore di lavoro non abbia provveduto alla integrale regolarizzazione delle contestazioni mosse. Allo stesso tempo, anche in caso di rilascio di attestato di regolarità o di regolarizzazione da parte del datore di lavoro, la norma esclude comunque, espressamente, il realizzarsi della preclusione nei casi in cui le ulteriori verifiche ispettive siano state originate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore, come ad esempio: il rifiuto dell’esibizione della documentazione richiesta; il diniego di accesso nei locali di lavoro; il rifiuto o l’intralcio alla raccolta di dichiarazioni; la mancata collaborazione alle indagini; le mancate registrazioni di lavoratori nel libro matricola o inferiori a quelle effettivamente corrisposte, non rilevabili al momento dell'ispezione sulla base degli interrogatori effettuati e della documentazione resa disponibile.

 

Le modalità della verbalizzazione in caso di verifica ispettiva

La circolare esaminata sancisce che il regime delle preclusioni si estende anche agli atti e documenti esaminati dagli ispettori ed indicati nel verbale di accertamento, nonché ai verbali redatti dai funzionari dell'Ispettorato del Lavoro in materia previdenziale e assicurativa.

Nel verbale di primo accesso è opportuno, dunque, che sia specificato l’oggetto dell’accertamento ispettivo, fermo restando che, qualora nel corso di una verifica ispettiva emergano ulteriori profili da approfondire, è possibile ampliare l’oggetto dell’indagine ispettiva con riferimento all’ambito, al periodo o alle posizioni lavorative esaminate, formalizzando le necessarie ulteriori richieste documentali mediante notifica di un verbale interlocutorio.

La possibilità, quindi, che l’accertamento sia circoscritto ad un determinato oggetto (es. trasferte, indennità di malattia, maternità, assegni familiari, rischio assicurato), ad un ambito territoriale (es. unità locale o cantiere o stand fieristico) o ad una determinata tipologia di posizioni lavorative (es. lavoratrici madri, collaboratori occasionali, tirocini), può ricorrere anche in caso di vigilanze effettuate dal solo personale specializzato in verifiche previdenziali e/o assicurative.

Ulteriormente, nell’ambito delle vigilanze congiunte (amministrative, previdenziali e assicurative) la limitazione dell’oggetto dell’accertamento verrà definito concordemente in sede di programmazione anche in ragione della necessità di armonizzare le modalità di ispezione.

A maggior ragione, una limitazione dell’oggetto dell’accertamento può realizzarsi nell’ipotesi in cui, in conseguenza di un’attività di vigilanza lavoristica, finalizzata alla verifica della regolarità amministrativa dei rapporti di lavoro, il controllo venga esteso ad eventuali profili previdenziali e/o assicurativi emersi nel corso dell’istruttoria.

 

Come operano le preclusioni: l’esempio del LUL

Al fine di far comprendere quanto sopra descritto, l’INL spiega dettagliatamente cosa potrebbe accadere quando oggetto di ispezione è il libro unico del lavoro (LUL), il quale, per la complessità dei suoi contenuti, rappresenta uno dei documenti il cui esame potrebbe determinare una preclusione in materia previdenziale ed assicurativa laddove – a fronte di una richiesta di esibizione non adeguatamente esplicitata in relazione alle finalità dell’indagine – venisse adottato, al termine degli accertamenti, un verbale che contesti solo alcune omissioni contributive che il datore di lavoro provvedesse a regolarizzare.

In proposito, l’INL chiarisce che la richiesta del libro unico esplicitamente finalizzata al controllo del rispetto dei tempi di riposo o delle ferie non preclude l’esame del medesimo documento e le conseguenti eventuali contestazioni nell’ambito di una successiva ispezione che abbia ad oggetto la verifica, ai fini della corretta determinazione dell’imponibile previdenziale, delle indennità di trasferta, dei premi, della consistenza della prestazione lavorativa in termini di orario e relativa retribuzione o del rispetto dei minimi contrattuali previsti dal CCNL.

Lo stesso vale anche per il caso in cui, nell’ambito di un accertamento in materia assicurativa, la richiesta del LUL sia effettuata unicamente al fine di verificare la corrispondenza tra quanto annotato in detto documento e quanto denunciato cumulativamente all’Istituto, senza procedere ad un’analisi della congruità intrinseca degli importi esposti per singolo dipendente.

Sul punto, in ragione di quanto sopra, l’INL raccomanda che nel verbale di primo accesso venga specificato l’oggetto dell’accertamento ispettivo, quantomeno in ordine alle finalità di verifica riportando – a titolo esemplificativo – la seguente dicitura: “la presente verifica è finalizzata esclusivamente al controllo della regolarità amministrativa dei rapporti di lavoro e/o all’esame dei profili previdenziali e/o assicurativi in relazione al periodo dal ___ al _____”.

L’oggetto dell’accertamento potrà essere indicato in termini più precisi laddove, in sede di programmazione, siano stati maggiormente specificati gli obiettivi dell’azione di vigilanza da perseguire (come, ad esempio, nel caso di verifica del rispetto della normativa in materia di collocamento obbligatorio oppure RI relativamente alla sola posizione di un lavoratore cessato).

Naturalmente, qualora nel corso di una verifica ispettiva circoscritta nei termini anzidetti emergano ulteriori profili da approfondire, sarà sempre possibile ampliare l’oggetto dell’indagine ispettiva con riferimento all’ambito, al periodo o alle posizioni lavorative esaminate, formalizzando le necessarie ulteriori richieste documentali mediante notifica di un verbale interlocutorio.

A tale proposito, quindi, anche un accertamento inizialmente avente ad oggetto la verifica della regolarità amministrativa dei rapporti di lavoro potrà essere esteso ad ulteriori aspetti previdenziali – diversi da quelli direttamente conseguenti alla verifica amministrativa (cfr. come nell’esempio di lavoro nero sopra riportato) – che andranno esplicitati nel verbale interlocutorio, anche in relazione all’esame del LUL già acquisito.

Sotto questo profilo, il verbale interlocutorio, oltre che per integrare le richieste documentali ed istruttorie, può infatti servire anche a notiziare il soggetto ispezionato dell’eventuale estensione dell’oggetto dell’accertamento, dando contestualmente atto delle attività istruttorie già compiute.

Da ultimo, il verbale unico di conclusione degli accertamenti dovrà riportare l’indicazione puntuale degli atti e documenti esaminati in relazione alle finalità dell’accertamento, alle singole posizioni dei lavoratori interessati e al periodo oggetto di verifica anche in coerenza con le indicazioni contenute nelle verbalizzazioni precedenti (ad esempio, in caso di appalto, il LUL esaminato dal n. ___ al. n. ___ ha riguardato esclusivamente l’impiego di personale nell’appalto con la ditta ____ per il periodo dal ___ al ___).

Allo stesso modo, anche l’attività di vigilanza vertente esclusivamente in materia previdenziale e/o assicurativa potrà essere focalizzata su specifici aspetti.

NB! Il libro unico del lavoro ha la funzione di documentare lo stato effettivo di ogni singolo rapporto di lavoro e rappresenta per gli organi di vigilanza lo strumento attraverso il quale verificare lo stato occupazionale dell’impresa.

 

QUADRO NORMATIVO Corte di Cassazione, sez. lavoro, sentenza del 4 aprile 2007, n. 8462 Ispettorato Nazionale del Lavoro, nota n. 120 del 13 aprile 2017 Ispettorato Nazionale del Lavoro, circolare n. 4 dell’11 febbraio 2019