Riforma del codice degli appalti pubblici: in chiaro i criteri per il CCNL applicabile

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Sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) è in corso l’esame parlamentare per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari.

Approvato, in via preliminare, dal Consiglio dei Ministri del 21 ottobre 2024, in attuazione della legge delega 21 giugno 2022, n. 78, lo schema di decreto legislativo mira alla razionalizzazione e semplificazione della disciplina recata dal codice dei contratti pubblici, dando voce e soluzione alle criticità sollevate dall’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e tenendo in considerazione i primi orientamenti della giurisprudenza civile e amministrativa formatisi in materia.

Come evidenziato nella relazione illustrativa al provvedimento, sono dieci le aree tematiche prioritarie su cui si è intervenuto: una di queste è la tematica delle tutele lavoristiche. E, al riguardo, ad essere oggetto di restyling è l’articolo 11 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36.

Nuovo Allegato I.01 "Contratti collettivi": ambiti di intervento

L’articolo 1 dello schema di decreto legislativo di revisione del codice dei contratti pubblici (in vigore dal 1° aprile 2023, ma operativo solo dal 1° luglio 2023), modifica il citato articolo 11 del Codice, introducendo nuovi criteri di applicazione dei contratti collettivi nazionali al personale impiegato in lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni.

Tali criteri, a cui dovranno conformarsi le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, sono contenuti nel nuovo Allegato I.01 Contratti collettivi, che recepisce, come sottolinea la relazione illustrativa, fra l’altro, anche gli orientamenti giurisprudenziali in materia (in particolare, Consiglio di Stato, sentenza del 18 dicembre 2023 n. 10886, TAR Campania, sede di Napoli, sentenza del 7 novembre 2023, n. 6128).

Due sono, nello specifico, gli ambiti di intervento dell’Allegato, che definisce i criteri da applicare:

• per l’individuazione, nei bandi e negli inviti, del contratto collettivo nazionale o territoriale di lavoro applicabile al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni (articolo 11, commi 1 e 2);
• per la presentazione e verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele (articolo 11, commi 3 e 4).

NOTA BENE: Si ricorda che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti ad assicurare, in tutti i casi, che siano garantite le medesime tutele normative ed economiche anche ai lavoratori in subappalto (articolo 11, comma 5).

Identificazione del contratto collettivo applicabile

Il nuovo Allegato I.01 dispone innanzitutto che l’individuazione del contratto collettivo nazionale o territoriale di lavoro applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione debba essere preceduta dalla valutazione della stretta connessione dell’ambito di applicazione del contratto collettivo rispetto alle prestazioni oggetto dell’appalto o della concessione, da eseguire anche in maniera prevalente.

Il contratto collettivo nazionale o territoriale di lavoro applicabile al personale dipendente impiegato nell’appalto o nella concessione è individuato in base a due criteri:

1) l’attività da eseguire, identificando il rispettivo codice ATECO, secondo la classificazione delle attività economiche adottata dall’ISTAT, eventualmente anche in raffronto con il codice per gli appalti pubblici (CPV) indicato nel bando o nell’invito. L’ambito di applicazione del contratto collettivo di lavoro da indicare nel bando o nell’invito è individuato in relazione ai sottosettori con cui sono stati classificati i contratti collettivi nazionali depositati nell’ Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro istituito presso il CNEL;

2) la maggiore rappresentatività comparata delle associazioni sindacali e delle associazioni datoriali firmatarie (valutata considerando il numero complessivo dei lavoratori associati e delle imprese associate, la diffusione territoriale e il numero dei CCNL sottoscritti).

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano nel bando di gara o nell’invito il contratto collettivo nazionale di lavoro preso a riferimento dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo del lavoro.

Se non sono disponibili tali tabelle, in presenza di più contratti collettivi di lavoro strettamente connessi all’attività oggetto dell’appalto o della concessione, ai fini della verifica maggiore rappresentatività comparata sul piano nazionale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti considerano i seguenti parametri:

a) il numero complessivo dei lavoratori associati;

b) il numero complessivo delle imprese associate;

c) la diffusione territoriale, con riferimento al numero di sedi presenti sul territorio a livello nazionale e agli ambiti settoriali;

d) il numero dei contratti collettivi nazionali di lavoro sottoscritti.

ATTENZIONE: Può essere altresì valutata, ai fini della verifica delle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, la presenza di rappresentanti delle associazioni firmatarie dei contratti collettivi di lavoro nel Consiglio del CNEL.

Nuova presunzione di equivalenza

L’articolo 11, comma 3 del codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) prevede che gli operatori economici possano indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente.

Il successivo comma 4 dispone che, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele.

Ai fini della dichiarazione di equivalenza delle tutele e della conseguente verifica, il nuovo Allegato I.01, con l’obiettivo di introdurre dei meccanismi automatici per la valutazione di equipollenza, stabilisce che si considerano equivalenti le tutele garantite da contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro, sottoscritti dalle medesime organizzazioni sindacali con organizzazioni datoriali diverse in base alla dimensione o alla natura giuridica delle imprese, a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa.

Indicazione da parte dell’operatore economico di un diverso CCNL

Se, al di fuori delle ipotesi prima illustrate, l’operatore economico indica nell’offerta un diverso contratto collettivo di lavoro da esso applicato, si considerano, ai fini della valutazione di equivalenza, le tutele economiche e le tutele normative.

La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci:

a) retribuzione tabellare annuale;

b) indennità di contingenza;

c) elemento distinto della retribuzione (EDR);

d) eventuali mensilità aggiuntive

e) eventuali ulteriori indennità previste.

La valutazione di equivalenza delle tutele normative è effettuata sulla base dei seguenti parametri:

a) disciplina concernente il lavoro supplementare;

b) clausole relative al lavoro a tempo parziale;

c) disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai limiti massimi;

d) disciplina compensativa relativa alle festività soppresse;

e) durata del periodo di prova;

f) durata del periodo di preavviso;

g) durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;

h) disciplina dei casi di malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di eventuali

integrazioni delle relative indennità;

i) disciplina relativa alla maternità e alle indennità previste per l’astensione obbligatoria e facoltativa dei genitori;

l) monte ore di permessi retribuiti;

m) disciplina relativa alla bilateralità;

n) previdenza integrativa;

o) sanità integrativa.

La stazione appaltante può ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle predette componenti fisse della retribuzione globale annua risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara o nell’invito e quando gli scostamenti rispetto ai parametri su individuati sono marginali.

NOTA BENE: Si affida ad un decreto interministeriale la definizione dei criteri per la determinazione delle modalità di attestazione dell’equivalenza delle tutele.

Verifica della dichiarazione di equivalenza

L’articolo 11, comma 4, del codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) dispone che la dichiarazione di equivalenza delle tutele debba essere verificata con le modalità di valutazione della congruità dell’offerta prevista di cui all'articolo 110 (Offerte anormalmente basse) dello stesso codice.

Il nuovo Allegato I.01 prevede che, per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza, in sede di presentazione dell’offerta.

In sede di valutazione della congruità dell’offerta, la stazione appaltante verifica che il contratto collettivo oggetto della dichiarazione di equivalenza non contenga "condizioni non giustificabili" ai sensi dell’articolo 110, comma 4, lettera a), vale a dire in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge.

Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato.

Contratti di servizi aventi natura intellettuale e di fornitura senza posa in opera

Va infine sottolineato che l’obbligo di individuare il CCNL non si applica ai contratti per i quali tale indicazione non appare pertinente, come i contratti di servizi aventi natura intellettuale e i contratti di fornitura senza posa in opera.

La Relazione illustrativa richiama al riguardo quanto affermato dalla stessa ANAC che, nell’ambito della relazione al proprio bando-tipo (nota illustrativa al Bando tipo n. 1/2023), ha sottolineato che spetta alle stazioni appaltanti valutare, a seconda della tipologia dell’appalto, se il medesimo dipende da prestazioni standardizzate (e contrattualizzate) ovvero da presentazioni professionali o di mera fornitura che non contemplano l’impiego di personale contrattualizzato.