Estratto di ruolo: nuove ipotesi di ricorso applicabili ai giudizi pendenti

La nuova normativa, che ha esteso le possibilità di ricorso contro l’estratto di ruolo, si applica a tutti i procedimenti in corso, inclusi i ricorsi presentati prima della sua entrata in vigore.

Il fermo amministrativo del veicolo non rientra tra le ipotesi tassativamente previste e che consentono l'impugnazione diretta contro l'estratto di ruolo.

Pronuncia della Cassazione sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo

Con ordinanza n. 6269 del 9 marzo 2025, la Corte di cassazione, Sezione tributaria, si è pronunciata sul caso di un contribuente che aveva impugnato un estratto di ruolo in cui erano sottese cartelle esattoriali di cui denunciava la mancata notifica.

Il caso sottoposto alla Cassazione

I giudici, di primo e secondo grado, avevano dichiarato inammissibile il ricorso, in quanto tardivo.

Il contribuente aveva quindi adito la Corte di Cassazione, sostenendo la sussistenza di un interesse a impugnare e allegando, a tal fine, l’iscrizione al Pubblico Registro Automobilistico (PRA) del provvedimento di fermo amministrativo relativo al veicolo di sua proprietà.

L'analisi della Cassazione: i limiti all’impugnazione dell’estratto di ruolo

Normativa di riferimento

La Cassazione, nella sua disamina, ha innanzitutto verificato se l'interesse del contribuente a impugnare l’estratto di ruolo rientrasse tra le ipotesi di interesse giuridicamente rilevante previste dall’art. 12, comma 4-bis, del DPR n. 602/1973, come modificato dal D.L. n. 146/2021 e successivamente ampliato dal D.Lgs. n. 110/2024.

Si rammenta che il Legislatore, con l'introduzione del comma 4 bis, ha previsto la non impugnabilità ex legge dell'estratto di ruolo che evidenzi atti della riscossione irregolarmente notificati, subordinando, viceversa, la possibilità di ricorrere alla dimostrazione dell'interesse ad agire da parte del contribuente, ciò, però, solo nei casi tassativamente previsti dallo stesso comma.

Tra questi, vi sono le ipotesi in cui il contribuente dimostri che il carico può pregiudicare la partecipazione a gare di appalti pubblici, compromettere i pagamenti delle pubbliche amministrazioni, comportare la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le novità introdotte dal D.Lgs. 110/2024

L'articolo 12 del Decreto legislativo n. 110/2024, sulla riforma della riscossione, ha aggiunto ulteriori lettere all'articolo 12, prevedendo nuove condizioni che permettono l'impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata, ampliando così il perimetro dell'interesse alla tutela giurisdizionale.

Nel dettaglio, si prevede che il ricorso è possibile se si dimostra un pregiudizio che possa derivare al contribuente nell'ambito delle procedure previste dal Codice della crisi dell'impresa, in relazione ad operazione di finanziamento da parte di soggetti autorizzati e nell'ambito delle operazioni di cessione dell'azienda.

La norma, quindi, ha circoscritto l’accesso alla tutela immediata contro il ruolo e la cartella di pagamento non notificata a specifiche ipotesi, configurandola come un’alternativa, a discrezione della parte, rispetto alla tutela differita prevista dall’art. 19, comma 3, del D. Lgs. n. 546/1992, come stabilito dalle Sezioni Unite.

La questione dell’applicabilità della nuova normativa ai giudizi pendenti

Da chiarire, quindi, se la nuova normativa si applichi anche ai giudizi pendenti, incidendo sull’ammissibilità dei ricorsi già presentati contro estratti di ruolo e cartelle non notificate, nei quali non è stato allegato un pregiudizio concreto conforme alle ipotesi previste dalla legge.

La posizione delle Sezioni Unite sulla tutela giurisdizionale

Sul punto, le Sezioni Unite, con la sentenza n. 26283/2022, hanno già puntualizzato che: "In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’articolo 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata".

A seguire, le medesime Sezioni Unite, con sentenza n. 12459/2024 hanno altresì chiarito che i limiti all’impugnabilità della cartella di pagamento, conosciuta solo tramite l’estratto di ruolo, non pregiudicano la tutela del contribuente. Ciò perché è prevista una tutela più ampia nella fase esecutiva e, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 190/2023), eventuali correttivi richiedono un intervento normativo sistemico, rientrante nella discrezionalità del Legislatore.

Cassazione: nuova disciplina applicabile ai procedimenti pendenti

Ebbene, per la Cassazione, gli stessi principi trovano applicazione anche con riferimento alla nuova disciplina introdotta con il D. Lgs. n. 110/2024.

Detta nuova disciplina si applica ai processi pendenti, poiché individua l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, aggiungendo specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale.

In questo modo, detta norma, come la precedente già esaminata dalle Sezioni Unite, ha plasmato l'interesse ad agire, condizione dell'azione avente natura dinamica che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione: la citata a disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato.

E' stato dunque affermato, dalla Suprema corte, il seguente principio di diritto:

"come per la tipizzazione degli interessi alla tutela giurisdizionale introdotta dall'art. 12 del Decreto Legge n. 146/2021, con la recente normativa - art. 12 del Decreto legislativo n. 110/2024 - che ha ampliato il perimetro dell'interesse alla tutela giurisdizionale - il legislatore, nel regolare ulteriori specifici casi di azione "diretta", ha stabilito le fattispecie in cui l'invalida notificazione della cartella ingenera di per sé bisogno di tutela di giurisdizionale, in guisa che anche l'intervento normativo ampliativo delle ipotesi di interesse alla tutela giurisdizionale si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza), che è ancora da compiere. L'innovazione introdotta dal menzionato D. Lgs. n. 110 del 2024 è immediatamente operativa con la sua pubblicazione, già a valere dai giudizi in corso".

Il fermo amministrativo non è motivo di impugnazione dell’estratto di ruolo

Da quanto detto, sono stati esclusi, dalla Corte, i presupposti per assimilare il fermo amministrativo del veicolo a una delle ipotesi tassativamente previste dalla normativa summenzionata.

I casi previsti da detta disciplina - si legge nella decisione - sono infatti tassativi e non esemplificativi e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione estensiva.

La disciplina introdotta dal Decreto n. 110/2024, infatti, non ha limitato la tutela giurisdizionale, anzi, l'ha ampliata nel giudizio tributario.

Inoltre, il potere cautelare del giudice tributario e ordinario (anche in fase esecutiva) garantisce la copertura della tutela, evitando aree prive di protezione giuridica.

Anche in caso di omessa o invalida notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento, il contribuente può sempre rivolgersi a un giudice impugnando l’atto successivo.

Nella specie, in definitiva, è stato concluso per l'insussistenza di un interesse legittimo a impugnare l’estratto di ruolo.

Tabella di sintesi della decisione