È possibile notificare i verbali ispettivi via PEC?

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Premessa

Il D.lgs. del 13 dicembre 2017 n. 217, pubblicato in G.U. il 12 gennaio 2018, ha apportato modifiche ed integrazioni al Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), di cui al D.lgs. n. 82/05.

Il CAD nel corso degli anni è stato oggetto di molteplici interventi di natura normativa e regolamentare aventi tutti la finalità di dare slancio a un processo di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione che, è innegabile, stenta a decollare.

Anche il recentissimo intervento, operato con il D.lgs. n. 217 cit., è animato dalla finalità di fornire una “carta di cittadinanza digitale” ai cittadini e alle imprese e di accelerare così la via della “semplificazione amministrativa”.

L’impatto della riforma, che si compone di 67 articoli, pare scontare, come al solito, un rischio concreto di inefficacia per due semplici ragioni:

1. l’operatività di parte delle previsioni è subordinata all’adozione di provvedimenti di natura regolamentare e/o amministrativa;
2. l’eventuale assenza nella Pubblica Amministrazione di percorsi di formazione e di qualificazione che consentano al personale di sviluppare un aggiornamento serio, onde intraprendere la strada del cambiamento, prima di tutto culturale, e poi di metodo, sul passaggio dall’analogico al digitale. Quest’ultimo punto forse è l’aspetto più delicato e importante, se non altro, per la decisiva ragione che l’educazione civica al digitale si basa principalmente su una P.A. che sappia governare i processi di informatizzazione e sappia così istruire i cittadini, le imprese e in genere gli stakeholder, sul contenuto dei diritti digitali e sul modo di esercizio degli stessi

L’applicazione del CAD all’attività ispettiva: problemi interpretativi

Ciò posto, e venendo al contenuto del provvedimento, tra le principali innovazioni si segnala, per la materia riguardante l’attività ispettiva, la possibilità di effettuare mediante PEC le notifiche dei verbali e delle ordinanze ingiunzioni.

Per comprendere il contenuto della riforma occorre fare un passo indietro e muovere dall’art. 2 nel testo precedente le modifiche apportate dal D.lgs. 217 cit..

In particolare, l’art. 2 comma 6 del CAD stabiliva che “le disposizioni del presente Codice non si applicano limitatamente all’esercizio delle attività e funzioni ispettive […]”. Per effetto di tali limitazione le attività strumentali e complementari svolte dagli organi di vigilanza, così come, a maggior ragione, la notifica dei provvedimenti conclusivi degli accertamenti eseguiti, ove realizzati in forma digitale, non erano assistiti dalle garanzie e dal valore legale di certezza previsti dal CAD per i documenti informatici.

L’estensione del CAD alle “funzioni ispettive e controllo fiscale”

L’ art. 2 comma 1 lett. e) del D.lgs. n. 217 cit. ha riscritto tale previsione normativa sopprimendo l’inciso inerente alla limitazione sopra descritta, che riguardava l’esercizio delle attività ispettive in formato digitale e prevedendo l’apertura delle garanzie del CAD anche agli atti di liquidazione, rettifica, accertamento e di irrogazione delle sanzioni di natura tributaria. Tuttavia le modalità e i termini di applicazione delle disposizioni del CAD alle attività e funzioni ispettive e di controllo fiscale sono state demandate a previsioni attuative di natura regolamentare da emanare ad opera del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze.

Si pone pertanto la questione se tale “rinvio di attuazione” concerna tutte le attività ispettive tout court e quindi anche quelle che vengano svolte dal personale dell’INL, oppure si appunti solo sulle funzioni di controllo aventi natura tributaria.

Prima linea esegetica

Sul piano strettamente letterale, l’espresso riferimento agli “atti di liquidazione, rettifica, accertamento e di irrogazione delle sanzioni di natura tributaria” contenuto nell’incipit dell’art. 2 comma 1 lett. e) del D.lgs. n. 217 cit. CAD sembra attribuire alla particella “e”, interposta tra la locuzione “funzioni ispettive” rispetto a “controllo fiscale”, un valore sintattico rafforzativo dello stesso termine, di cui intensifica il senso dell’unitarietà dell’accertamento, inteso comunque nella sua natura fiscale e/o tributaria.

Seconda linea esegetica

D’altro canto, però è anche vero che la particella congiuntiva “e” potrebbe assumere anche forma correlativa, sicché anziché collegare, in funzione unitaria, espressioni congeneri, introdurrebbe un distinguo tra le verifiche fiscali e le altre funzioni ispettive, con la conseguenza di subordinare per entrambe l’applicazione delle disposizioni del CAD all’adozione di apposite norme regolamentari.

La modalità di notifica in forma elettronica dei verbali ispettivi

L’adesione all’una o all’altra prospettiva pare dirimente ai fini dell’immediata operatività dell’art. 6 comma 1 quater del CAD, introdotto dall’art. 7 comma 1 lett. d) D.lgs. n. 217 cit., il quale stabilisce che: “i soggetti di cui all’articolo 2, comma 2, notificano direttamente presso i domicili digitali di cui all’articolo 3-bis i propri atti, compresi i verbali relativi alle sanzioni amministrative, gli atti impositivi di accertamento e di riscossione e le ingiunzioni di cui all’articolo 2 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, fatte salve le specifiche disposizioni in ambito tributario. La conformità della copia informatica del documento notificato all’originale è attestata dal responsabile del procedimento in conformità a quanto disposto agli articoli 22 e 23-bis”.

Infatti, solo ove si convenga che l’applicazione delle diposizioni del CAD all’attività ispettiva non richieda specifiche norme regolamentari si può ritenere che i verbali ispettivi possano sin da subito essere notificati per PEC.

Parafrasando l’art. 6 quater del CAD si osserva, prima di tutto, che il riferimento ai “soggetti di cui all’articolo 2, comma 2” involge tra gli altri “le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165” e quindi tutte le amministrazioni dello Stato e le Agenzie di cui D.lgs. n. 300/99, nell’ambito delle quali rientra, senz’altro, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro.

La notifica di tutti gli atti, ivi compresi i verbali ispettivi, contenenti sanzioni amministrative nonché delle ordinanze ingiunzione, deve essere eseguita, da parte dell’INL, “presso i domicili digitali di cui all’articolo 3-bis”.

L’elezione dei domicili digitali

L’art. 1 comma 1 lett. a) n. 2) del D.lgs. 217 cit. ha riscritto l’art. 1 comma 1 lett. n) ter del CAD, definendo il domicilio digitale in termini di “indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato […], valido ai fini delle comunicazioni elettroniche aventi valore legale”.

Ebbene l’INL, al pari dei professionisti tenuti all’iscrizione in albi ed elenchi e dei soggetti tenuti all’iscrizione nel registro delle imprese, è obbligato ai sensi e per gli effetti dell’art. 3 bis comma 1 del CAD, di dotarsi di un domicilio digitale.

Le pubbliche amministrazione inseriscono il domicilio digitale pubblico nell’elenco di fiducia di cui all’art. 6 ter del CAD, denominato “Indice dei domicili digitali della Pubblica Amministrazione e dei gestori di pubblici servizi”.

Per i professionisti e per le imprese invece il domicilio digitale va iscritto nell’indice nazionale dei domicili digitali (INI-PEC) delle imprese e dei professionisti, istituto presso il Ministero per lo sviluppo economico.

Nella premessa che ai sensi dell’art. 6 bis comma 2 del CAD i domicili digitali di cui all’INI-PEC, costituiscono mezzo esclusivo di comunicazione e notifica con le pubbliche amministrazioni, l’elezione degli stessi deve avvenire, in base all’art. 3 bis comma 1 ter del CAD, secondo le modalità stabilite dalle linee guide.

Le linee guida

Le linee guida sono le regole tecniche e di indirizzo adottate secondo il procedimento di cui all’articolo 71 del CAD. A tale fine l’art. 66 comma 1 D.lgs. n. 217 cit. ha disposto, ad eccezione di quanto espressamente disciplinato dall’art. 14 comma 1, dall’art. 20 comma 3 e dall’art. 76 del CAD, la sostituzione del sintagma “regole tecniche di cui all’articolo 71” con l’espressione “linee guida”. Pertanto si ritiene che il rinvio alle linee guida determina l’applicazione delle regole tecniche regolamentari emanate in applicazione dell’art. 71 del CAD.

Verbale in forma digitale, notificato per PEC, senza firma digitale

In tale quadro normativo, e sempre che si aderisca alla prima prospettazione sopra esposta, in ordine al significato di cui all’art. 2 comma 6 del CAD, si potrebbe dedurre che allo stato l’INL possa procedere alla notifica elettronica, e non più analogica (invio del verbale mediante il procedimento di notificazione previsto per gli atti giudiziari in buste verdi) dei verbali ispettivi e delle ordinanze ingiunzioni utilizzando i domicili digitali inseriti nell’elenco INI-PEC.

Vero è che l’INL non ha ancora dotato il personale ispettivo di firma digitale e quindi si aprirebbe il problema delle modalità di sottoscrizione del verbale da notificare in via elettronica. Invero ai sensi dell’art. 20 comma 1-bis “il documento informatico soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del Codice civile quando vi è apposta una firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o una firma elettronica avanzata o, comunque, è formato, previa identificazione informatica del suo autore, attraverso un processo avente i requisiti fissati dall’AgID ai sensi dell’articolo 71 con modalità tali da garantire la sicurezza, integrità e immodificabilità del documento e, in maniera manifesta e inequivoca, la sua riconducibilità all’autore”.

Considerato però che il verbale conclusivo degli accertamenti ispettivi nasce in formato digitale, mediante apposito software informatico, si ritiene che ad esso sia applicabile l’art. 23 ter comma 1 del CAD a tenore del quale “gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici […] costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi o identici tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge”.

Ciò significa che il verbale, originato in forma digitale, è atto idoneo ad assolvere la finalità ispettiva di accertamento e può anche essere trasportato in forma analogica, onde apporre su di esso firma autografa da parte dell’ispettore procedente.

Una volta sottoscritto di pugno, si pone la necessità di trasformare la forma del documento da analogico in digitale e all’uopo soccorre la previsione di cui all’art. 23 ter comma 6 secondo cui “per quanto non previsto dal presente articolo si applicano gli articoli 21, 22, 23 e 23-bis”.

Proprio l’art. 22 comma 1 bis del CAD dispone che “la copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico è prodotta mediante processi e strumenti che assicurano che il documento informatico abbia contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto, previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza della forma e del contenuto dell’originale e della copia”.

La corrispondenza del documento notificato a quello originale conservato su sopporto analogico è attestata, giusta la parte finale dell’art. 6 comma quater del CAD, “dal responsabile del procedimento [proprio] in conformità a quanto disposto agli articoli 22 e 23-bis”.

Completato il procedimento, rispetto al quale la fase di protocollazione sembra costituire un adempimento interno, e quindi irrilevante ai fini della validità ed efficacia del verbale, quest’ultimo, ai sensi e per gli effetti dell’art. 22 comma 3 del CAD, acquista la stessa efficacia probatoria dell’originale da cui è estratto.

Dall’excursus argomentativo sopra esposto e sempre che si convenga sul significato da attribuire all’espressione di cui all’art. 2 comma 6 del CAD nel senso di circoscrivere alla sola materia tributaria la necessità dell’adozione di norme regolamentari attuative (come peraltro depone la specifica clausola di riserva contenuta nell’art. 6 comma 1 quater del CAD) sembrano ormai maturi i tempi per realizzare gli obiettivi di snellezza e risparmio di spese mediante notifica per PEC dei verbali ispettivi e delle ordinanze ingiunzioni.

Le considerazioni espresse sono frutto esclusivo dell’opinione degli autori e non impegnano l’amministrazione di appartenenza

Ogni riferimento a fatti e/o persone è puramente casuale