Autorizzazioni doganali: verifica dei requisiti e ruolo degli esperti indipendenti

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Con la Circolare n. 21 del 27 agosto 2025, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) ha emanato nuove direttive operative volte a chiarire e semplificare il processo di rilascio e mantenimento delle autorizzazioni doganali.

L’obiettivo è quello di rafforzare un modello di “cooperative compliance”, fondato su trasparenza, collaborazione costante e responsabilizzazione condivisa tra Amministrazione e operatori economici.

Il documento si colloca nel solco della circolare n. 14/2024, precisando il ruolo degli esperti professionali chiamati a rilasciare conclusioni a supporto della verifica dei requisiti doganali. La novità è l’attuazione in via sperimentale dell’art. 29, par. 3, Reg. (UE) 2447/2015, che consente di tenere conto delle valutazioni di esperti indipendenti in merito ai criteri di cui all’art. 39, lett. b), c), e) del CDU, a condizione di assenza di collegamenti con il richiedente ai sensi dell’art. 127 RE.

Contesto normativo

La circolare n. 21/2025 si ricollega direttamente alla circolare n. 14/2024 del 20 maggio 2024, con la quale erano state definite le modalità di attuazione dell’art. 29, paragrafo 3, del Reg. (UE) 2447/2015. Tale disposizione prevede che, nel corso dei procedimenti di rilascio o mantenimento delle autorizzazioni doganali, le autorità possano tener conto delle “conclusioni degli esperti” presentate dal richiedente, a condizione che l’esperto sia indipendente e non collegato all’impresa ai sensi dell’art. 127 del Regolamento Esecutivo.

La circolare del 2024 aveva già riconosciuto agli spedizionieri doganali, ai Centri di Assistenza Doganale (CAD) e ad altre categorie di professionisti, ciascuna limitatamente al proprio ambito di competenza, la possibilità di rilasciare tali valutazioni a supporto delle istanze. Successivamente, la Commissione europea ha precisato che le regole sull’indipendenza degli esperti non si applicano soltanto allo status di AEO (Operatore Economico Autorizzato), ma devono estendersi anche alle altre autorizzazioni e semplificazioni doganali che richiedono i medesimi requisiti dell’art. 39 CDU.

Tuttavia, poiché dopo la pubblicazione della circolare n. 14/2024 non si erano registrate adesioni significative da parte dei professionisti, l’Agenzia delle Dogane ha ritenuto necessario avviare una fase sperimentale, limitata ai requisiti di cui alle lettere b) (gestione delle scritture) ed e) (standard di sicurezza), mentre per la solvibilità finanziaria (lett. c) è istituito un gruppo di lavoro incaricato di ridefinire la metodologia di valutazione.

Fase sperimentale e professionisti coinvolti

Con la circolare n. 21/2025 del 27 agosto prende avvio la fase pilota di applicazione dell’art. 29 del Regolamento Esecutivo (UE) 2447/2015.

Questa prima fase, come anticipato, è limitata ai requisiti di cui all’art. 39, lettere b) ed e) del CDU: rispettivamente, la presenza di un adeguato sistema di gestione delle scritture commerciali e l’esistenza di idonei standard di sicurezza.

La scelta di circoscrivere il campo di applicazione nasce dalla necessità di avviare un percorso graduale, rinviando a un momento successivo l’analisi del requisito della solvibilità finanziaria (art. 39, lett. c).

La circolare individua inoltre le categorie di professionisti abilitati a redigere le cosiddette “conclusioni degli esperti”, che potranno essere prese in considerazione dall’Agenzia nel corso delle istruttorie. Tra questi figurano:

• gli spedizionieri doganali e i Centri di Assistenza Doganale (CAD);
• i dottori commercialisti ed esperti contabili;
• i revisori legali iscritti al Registro MEF;
• gli avvocati;
• altri professionisti, purché operanti nell’ambito delle discipline connesse ai requisiti oggetto di verifica.

Per garantire la qualità e l’affidabilità delle valutazioni, la circolare richiede che tali professionisti:

• siano iscritti al proprio ordine o albo da almeno tre anni;
• abbiano seguito attività formative di aggiornamento nel triennio precedente;
• siano in regola con i contributi associativi;
• dichiarino l’assenza di collegamenti con l’impresa richiedente, secondo quanto previsto dall’art. 127 RE.

Gli operatori economici, a loro volta, sono chiamati a produrre la documentazione a corredo delle istanze:

• una check-list (allegato 1) che evidenzia i requisiti del professionista incaricato,
• e una dichiarazione di indipendenza (allegato 2), indispensabili per rendere utilizzabili le conclusioni nell’ambito dell’istruttoria.

Alla luce di quanto esposto, per garantire uniformità di applicazione su tutto il territorio nazionale, l’Agenzia ha fornito le istruzioni operative per la raccolta e l’utilizzo delle valutazioni degli esperti professionali.

Istruzioni operative per le valutazioni degli esperti

La circolare n. 21/2025 dedica ampio spazio alle modalità con cui gli esperti devono redigere le proprie valutazioni, fornendo indicazioni puntuali sui contenuti da esaminare. Le istruzioni riguardano principalmente i requisiti previsti dall’art. 39, lett. b) ed e) del CDU, nonché l’eventuale adozione di modelli organizzativi ai sensi del D.Lgs. 231/2001.

1. Requisito art. 39, lett. b) CDU – Sistema di scritture commerciali

Gli esperti sono chiamati a verificare l’idoneità del sistema contabile dell’operatore economico, con particolare attenzione a:

• la tracciabilità delle operazioni doganali e dei flussi di merci;
• la corretta conservazione di atti e scritture contabili;
• la presenza di un audit trail che consenta di seguire ogni operazione dalla registrazione iniziale fino alla chiusura doganale;
• l’identificazione fisica e codifica delle merci, distinguendo chiaramente tra beni unionali e non unionali;
• l’efficacia dei controlli interni, in grado di prevenire, individuare e correggere eventuali errori.

2. Requisito art. 39, lett. e) CDU – Standard di sicurezza

Per quanto riguarda la sicurezza della supply chain, le valutazioni degli esperti devono focalizzarsi su:

• la selezione e gestione dei partner commerciali, con processi trasparenti e verificabili;
• l’integrità delle unità di trasporto e dei processi logistici, inclusi i protocolli per impedire accessi non autorizzati a merci e strutture;
• l’adeguatezza delle procedure interne documentate, diffuse e applicate a livello aziendale;
• i controlli sulla qualità e quantità delle merci, compresa la verifica dei sigilli in entrata e in uscita dai magazzini.

3. Modelli organizzativi ex D.Lgs. 231/2001

Infine, la circolare prevede che gli esperti possano esprimersi anche sull’adozione da parte dell’operatore di un modello organizzativo di gestione e controllo ai sensi del D.Lgs. 231/2001. Le valutazioni riguardano:

• l’adeguatezza del modello adottato rispetto ai rischi di reati doganali e fiscali;
• l’efficacia delle procedure aziendali alternative, qualora l’impresa non abbia formalmente adottato il modello 231;
• l’opportunità di introdurre strumenti organizzativi per ridurre il rischio di infrazioni e rafforzare la compliance complessiva.

Ruolo e responsabilità dell’ADM

Nonostante l’apertura al contributo degli esperti indipendenti, la competenza decisionale finale sul rilascio o sul mantenimento delle autorizzazioni doganali resta in capo esclusivamente all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Le conclusioni degli esperti, infatti, costituiscono un supporto istruttorio e vengono inserite nella relazione prevista dall’art. 29, par. 5, del Reg. (UE) 2447/2015, ma l’Agenzia mantiene la facoltà di svolgere ulteriori verifiche e approfondimenti su quanto dichiarato.

La circolare sottolinea inoltre che gravi errori o inesattezze contenuti nelle valutazioni possono avere conseguenze rilevanti. Da un lato, incidono sull’affidabilità professionale dell’esperto, con possibili segnalazioni all’ordine di appartenenza o riflessi sul monitoraggio periodico in caso di status AEO; dall’altro, possono compromettere la compliance dell’operatore economico che ha prodotto le conclusioni nell’ambito dell’istanza. In questo modo, ADM ribadisce il principio secondo cui la responsabilità finale delle dichiarazioni ricade sempre sul soggetto richiedente, mentre il parere dell’esperto ha un valore di supporto ma non esonera dall’obbligo di veridicità e correttezza delle informazioni.

In questo modo, l’ADM punta a procedure più rapide e uniformi, rafforzando una collaborazione con gli operatori economici basata sulla fiducia e sulla responsabilità condivisa.

NCTS Fase 6: nuove regole dal 1° settembre 2025

Parallelamente alla pubblicazione della circolare n. 21/2025, l’ADM ha diffuso lo stesso 27 agosto un avviso sull’avvio della Fase 6 del NCTS (New Computerised Transit System), operativo dal 1° settembre 2025.

L’aggiornamento, strettamente connesso al progetto europeo ICS2 (Import Control System 2), introduce nuovi requisiti di sicurezza dei dati relativi alle dichiarazioni di transito, rafforzando i controlli sul traffico merci in ingresso nel territorio doganale unionale. Per l’Italia è stata scelta la modalità “opt-out”, che obbliga gli operatori a presentare due dichiarazioni distinte (transito ed ENS), con conseguenti adeguamenti organizzativi e procedurali. Le novità riguardano anche i messaggi scambiati con gli uffici doganali (in particolare IE119, IE043/IE044 e IE007), con impatti pratici rilevanti sulla gestione operativa delle imprese di logistica e spedizione.