Sovvenzioni estere distorsive. Analisi Assonime

Pubblicata il 9 ottobre 2023 la circolare n. 26 di Assonime dal titolo "Il regolamento europeo 2022/2560 sulle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno".

Il documento illustra il Regolamento (UE) 2022/2560, con il quale l’Unione europea si è dotata di un quadro armonizzato per il contrasto alle sovvenzioni estere che possono avere effetti negativi sul mercato unico dell’Unione.

NOTA BENE: La disciplina europea si focalizza sui contributi finanziari concessi, direttamente o indirettamente, da paesi terzi a imprese che operano nell’Unione europea e utilizzati per finanziare attività economiche nel mercato interno: in particolare, operazioni di concentrazione o la partecipazione a procedure di appalto pubblico.

Non sono considerate distorsive le sovvenzioni estere di ammontare non superiore a 4 milioni di euro nell'arco di tre anni consecutivi o non superiore all'importo degli aiuti di Stato de minimis (200.000 euro) o dirette a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali.

È necessario, dunque, individuare i corretti parametri con cui una sovvenzione estera è considerata distorsiva o meno. Assonime ha analizzato le novità della nuova disciplina nella circolare n. 26/2023.

Regolamento Ue sulle sovvenzioni estere, finalità

Il 12 luglio 2023 è entrato ufficialmente in vigore il Regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno (il “Foreign Subsidies Regulation” o “FSR”).

Con questo nuovo atto legislativo, la Commissione europea vuole esaminare tutti i contributi finanziari concessi da Paesi extra-UE che possono tradursi in sovvenzioni distorsive a vantaggio di aziende che operano nell'UE, dal momento che, finora, tali misure finanziarie non rientravano nell'ambito di applicazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza e aiuti di Stato.

Si è voluto, dunque, colmare il divario normativo tra i contributi finanziari concessi da Stati membri dell’UE e quelli concessi da Stati extra-UE.

L'obiettivo finale perseguito dalla CE è quello di garantire condizioni di parità tra tutte le imprese che operano all'interno del perimetro dell'UE:

• sia quelle che ricevono sussidi dall'UE (già soggette al controllo sugli aiuti di Stato);
• sia quelle che ricevono sussidi extra-UE (che ora rientrano nell'ambito di applicazione del FSR).

Sovvenzioni estere, cosa sono

Il Regolamento fornisce una definizione molto ampia di sovvenzione estera.

Una sovvenzione estera è un contributo finanziario fornito direttamente o indirettamente da un paese terzo che conferisce un vantaggio ed è limitato a una o più imprese o industrie.

La nozione di sovvenzione è strettamente dipendente da quella di contributo finanziario, includendo una molteplicità di trasferimenti di risorse oltre ai semplici trasferimenti monetari.

Il Regolamento 2022/2560 indica tre tipologie di misure:

1. trasferimenti di fondi o passività, quali conferimenti di capitale, sovvenzioni, prestiti, garanzie, incentivi fiscali, compensazione delle perdite e di oneri finanziari imposti dalle autorità pubbliche, remissione del debito, capitalizzazione o ristrutturazione del debito;
2. rinuncia a entrate altrimenti dovute, quali esenzioni fiscali o la concessione di diritti speciali o esclusivi non in linea con le normali condizioni di mercato;
3. la fornitura o l'acquisto di beni o servizi effettuata a particolari condizioni.

Si è in presenza di un fenomeno distorsivo nei casi di:

• sovvenzione estera concessa a un'impresa in difficoltà (che cessi l'attività a breve in assenza della sovvenzione);
• sovvenzione estera sotto forma di garanzia illimitata per debiti o passività dell'impresa, senza limitazione di importo o durata;
• forme di finanziamento delle esportazioni non conformi all'accordo dell'Ocse sui crediti alle esportazioni che beneficiano di sostegno pubblico;
• sovvenzione estera che facilita direttamente una concentrazione;
• sovvenzione estera che consente a un'impresa di presentare un'offerta indebitamente vantaggiosa in base alla quale potrebbe aggiudicarsi l'appalto.

Nuovi poteri della Commissione europea

Grazie al nuovo Regolamento alla Commissione europea (CE) è stata affidata la competenza esclusiva di verificare l’esistenza di sovvenzioni concesse da paesi terzi alle imprese attive nella UE e valutare se esse conferiscano alle imprese un indebito vantaggio competitivo, per applicare eventualmente i rimedi appropriati.

A tal fine, alla CE sono stati affidati i seguenti poteri esecutivi:

Due strumenti basati sull’obbligo di notifica da parte delle imprese:

• uno per valutare le concentrazioni;
• uno per indagare sulle offerte nelle procedure di appalto pubblico (in tal caso, si sottolinea che la notifica deve essere presentata attraverso le amministrazioni aggiudicatrici/gli enti competenti);

Uno strumento ex-officio per indagare su tutte le altre situazioni di mercato.

In particolare, si tratta dei seguenti tre strumenti di controllo:

• un esame d’ufficio, che la Commissione può avviare in ordine a presunte sovvenzioni estere distorsive che siano state concesse nei dieci anni precedenti a imprese attive nel mercato interno, in qualunque settore economico;
• due procedure basate su obblighi di notifica preventiva a carico delle imprese che intendono realizzare concentrazioni o presentano offerte nell’ambito di procedure di aggiudicazione di contratti pubblici.

ATTEZIONE: Dal 12 luglio 2023, dunque, la CE ha potuto avviare ufficialmente indagini ex-officio, mentre l'obbligo di notifica delle concentrazioni e delle offerte che soddisfano i criteri FSR si applica solo a partire dal 12 ottobre 2023.

Ha chiarito la CE in alcune Faq che, dal punto di vista dell'applicazione temporale, anche le operazioni concluse dopo il 12 luglio 2023 ma non ancora attuate entro il 12 ottobre 2023 saranno soggette all'obbligo di notifica.

Obblighi di notifica a carico delle imprese, quale procedura?

Le notifiche riguardano i contributi finanziari esteri ricevuti negli ultimi tre anni e sono obbligatorie quando sono superate determinate soglie (in termini di fatturato delle imprese coinvolte/valore del contratto da aggiudicare ed entità dei contributi finanziari ricevuti), con la possibilità per la Commissione di richiedere la notifica in casi “sotto-soglia”.

Esistono specifiche tipologie di operazioni che sono soggette all’obbligo di notifica da parte delle imprese, come per esempio:

• le concentrazioni che coinvolgono contributi finanziari concessi da Stati non appartenenti all'UE, quando l'impresa “target” oggetto di acquisizione, una delle parti della fusione o l'impresa comune genera un fatturato a livello UE di almeno 500 milioni di euro e l'operazione comporta contributi finanziari esteri superiori a 50 milioni di euro;
• le offerte nelle procedure di appalto pubblico che prevedono contributi finanziari da parte di governi extra-UE, quando il valore stimato dell'appalto è di almeno 250 milioni di euro e l'offerta comporta un contributo finanziario estero di almeno 4 milioni di euro per Paese terzo.

Nel 2023, oltre al Regolamento di attuazione del FSR sono stati adottati anche i relativi moduli per effettuare le notifiche, che chiariscono la procedura che le imprese devono seguire per notificare le operazioni che soddisfano i requisiti del FSR, nonché i loro diritti procedurali, i poteri investigativi della CE e la tempistica della procedura di notifica.

Con riferimento agli obblighi di notifica, esistono una serie di indicazioni che le imprese devono dettagliare alla CE, che differiscono a seconda che ci si trovi in presenza di concentrazioni o di procedure di appalto pubblico.

Le modalità per effettuare le notifiche (obbligatorie dal 12 ottobre 2023) e gli altri dettagli procedurali sono stati definiti dal Regolamento di esecuzione (UE) 2023/1441 della Commissione, che ha in parte alleggerito gli obblighi informativi a carico delle imprese.

Il nuovo regime comporta ingenti oneri di compliance e una complessa attività di reporting per tutte le imprese che operano nel mercato interno: si tratta di raccogliere, conservare e aggiornare le informazioni su tutti i contributi finanziari, intesi in senso ampio, ricevuti da paesi terzi, in modo da poter verificare all’occorrenza se sono soddisfatte le soglie che rendono obbligatorie le notifiche. Un’accurata mappatura è necessaria anche per far fronte alle richieste di informazioni che la Commissione potrebbe formulare nell’ambito di un esame d’ufficio delle sovvenzioni estere.

Sanzioni

La Commissione dispone di incisivi poteri di indagine, comprese ispezioni all’interno e all’esterno dell’Unione, per l’assolvimento dei suoi compiti e può irrogare sanzioni pecuniarie rapportate al fatturato, alle imprese che non collaborano alle indagini o non eseguono le notifiche.

Ammende severe, calcolate sull'ultimo fatturato aggregato delle parti interessate, si applicano in caso:

• di omissione intenzionale o di negligenza nel fornire informazioni accurate alla CE;
• di rifiuto di accettare ispezioni (1%), di presentare una notifica o una dichiarazione ove richiesto (fino al 10%) o di conformarsi ad una decisione della CE (fino al 10%).

NOTA BENE: Inoltre, la CE può imporre pagamenti periodici (fino al 5% del fatturato giornaliero aggregato) per ogni giorno di inadempienza dalla data della decisione che impone il pagamento periodico alla data di adempimento.

Infine, alla luce di una valutazione comparata, se gli effetti negativi della sovvenzione estera superano gli effetti positivi la Commissione può vietare la concentrazione o l’aggiudicazione dell’appalto all’impresa in questione, oppure imporre misure di riparazione o accettare impegni delle imprese sia di carattere comportamentale che strutturale, incluso il rimborso della sovvenzione estera.