Sicurezza sul lavoro, sanzioni per categorie omogenee di violazioni

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In una materia così importante e di (purtroppo) drammatica attualità, quale è la salute e la sicurezza sul lavoro, la corretta interpretazione delle norme è fondamentale per garantire un'applicazione coerente e uniforme degli obblighi in capo ai datori di lavoro.

In questo contesto si inserisce la circolare congiunta emanata dall’ispettorato nazionale del lavoro (INL) e dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome (CSR), datata 18 marzo 2025, che fornisce chiarimenti operativi su due tematiche centrali:

• l’applicazione delle sanzioni relative alla violazione di precetti riconducibili a una stessa categoria omogenea di requisiti di sicurezza;
• la conformità delle attrezzature di lavoro antecedenti alla direttiva 89/392/CEE.

Questa circolare si colloca all’interno di un processo di armonizzazione delle pratiche ispettive e interpretative avviato con l’accordo Stato-Regioni n. 142/2022, volto a uniformare i comportamenti degli organi di vigilanza e fornire un orientamento pratico ai soggetti obbligati.

Breve contesto normativo

Il riferimento normativo principale per la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro è il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, i cui articoli 63, 64, 68, 70, 71 e 28 delineano le responsabilità del datore di lavoro in relazione:

• alla conformità dei luoghi di lavoro;
• alla sicurezza delle attrezzature di lavoro, incluse quelle immesse sul mercato prima dell’obbligo di marcatura CE;
• e alla valutazione dei rischi.

In particolare, l’articolo 68 stabilisce come la violazione di più precetti riconducibili a una stessa “categoria omogenea” di sicurezza (es. stabilità dei luoghi, vie di fuga, illuminazione, ecc.), debba essere trattata come un’unica violazione ai fini sanzionatori, precisazione rilevante per evitare un’applicazione disomogenea delle sanzioni da parte degli ispettori, con potenziali disparità nei confronti delle aziende controllate.

Parallelamente, l’articolo 70 disciplina la conformità delle attrezzature non marcate CE, indicando come criterio l’aderenza ai requisiti generali di sicurezza contenuti nell’allegato V.

Questo si applica a tutte le macchine costruite e messe a disposizione prima dell’entrata in vigore della Direttiva 89/392/CEE, recepita in Italia con il DPR 459/1996.

L’obiettivo della circolare è dunque fornire chiarimenti tecnici e operativi ai soggetti coinvolti, in particolare:

• agli organi di vigilanza che devono applicare correttamente le disposizioni in sede di ispezione;
• ai datori di lavoro, chiamati a garantire ambienti di lavoro sicuri e conformi alla normativa vigente;
• ai professionisti HSE e consulenti, che devono orientarsi tra norme complesse e in continua evoluzione.

Vediamo di che si tratta.

Cosa si intende per “categoria omogenea”

Per “categoria omogenea” si intende un insieme di precetti normativi accomunati da un medesimo obiettivo di tutela, precetti raggruppati in base a un criterio selettivo che riflette l’interesse specifico da proteggere, come ad esempio:

• la stabilità e solidità delle strutture;
• la presenza e l’efficienza delle vie di uscita e di emergenza;
• la sicurezza delle superfici calpestabili, come pavimenti, scale, marciapiedi, ecc.

Pertanto, tutte le violazioni che ricadono all’interno della stessa classe di interesse - così come definita nell’allegato IV del D.Lgs. 81/2008 - sono considerate appartenenti a una medesima categoria omogenea, e ciò ha implicazioni dirette sulla determinazione della quantità e natura delle sanzioni applicabili.

Definizione operativa delle categorie omogenee: allegato IV

L’allegato IV del D.Lgs. 81/08, contenente i requisiti minimi di sicurezza che devono possedere i luoghi di lavoro, è suddiviso in diversi punti e sottopunti, ciascuno dei quali regola un ambito specifico.

• Punto 1.1 – Stabilità e solidità.
• Punto 1.2 – Altezza, cubatura, superficie.
• Punto 1.3 – Pavimenti, muri, soffitti, finestre, scale.
• Punto 1.4 – Vie di circolazione.
• Punto 1.5 – Vie e uscite di emergenza.
• … e così via.

Ciascun punto rappresenta una categoria omogenea autonoma, in quanto corrisponde a un preciso ambito della sicurezza strutturale o funzionale.

La violazione di più sottopunti all’interno di uno stesso punto (es. 1.3.1 e 1.3.5) è trattata, ai fini sanzionatori, come unica violazione; al contrario, se i precetti violati rientrano in categorie diverse (es. 1.3.1 e 1.5.2), le violazioni sono conteggiate separatamente, con un corrispondente aumento delle sanzioni.

Violazioni multiple: quando si configura un’unica sanzione

L’art. 68, comma 2 del D.Lgs. 81/2008 stabilisce che, in caso di violazione di più precetti riconducibili a una stessa categoria omogenea, si configura una sola violazione punita con una sola sanzione, così come definita dal comma 1 lettera b) dello stesso articolo.

Questa disposizione ha un duplice obiettivo:

• evitare un aggravio sanzionatorio sproporzionato a fronte di infrazioni simili e interconnesse;
• favorire una lettura sistemica della sicurezza, che tenga conto dell’effettivo livello di pericolo generato dalle condizioni non conformi.

Per configurare un’unica violazione, devono quindi sussistere due condizioni:

• che i precetti violati siano ricompresi nello stesso punto dell’Allegato IV;
• che tali violazioni attengano allo stesso ambito di rischio (es. rischio da instabilità, rischio di caduta, rischio incendio, ecc.).

Per chiarire meglio il concetto, si considerino i seguenti esempi pratici:

Esempio 1 - Violazioni unitarie (una sanzione)

Un datore di lavoro non assicura:

• la solidità delle pareti (1.1.1);
• la stabilità delle coperture (1.1.7).

Entrambe le violazioni rientrano nel punto 1.1 dell’Allegato IV, quindi fanno parte della stessa categoria omogenea. Ne consegue l’applicazione di una sola sanzione.

Esempio 2 - Violazioni distinte (più sanzioni)

Il datore di lavoro viola:

• la stabilità del solaio (1.1.3);
• l’altezza minima dei locali (1.2.2).

In questo caso, i due precetti appartengono a categorie diverse: il primo al punto 1.1, il secondo al punto 1.2 e, pertanto, saranno contestate due violazioni distinte, ciascuna sanzionata separatamente.

Violazioni appartenenti a categorie differenti: implicazioni sanzionatorie

Nel caso in cui, dunque, le violazioni accertate attengano a più categorie omogenee, si configura un concorso materiale di illeciti. Ciò implica che:

• ogni violazione è trattata autonomamente;
• per ciascuna è prevista una sanzione specifica;
• il totale delle sanzioni può essere notevolmente superiore rispetto a una violazione unica.

La circolare congiunta richiama due importanti pronunce della Cassazione penale che hanno contribuito a definire l’orientamento giurisprudenziale in materia:

• sentenza n. 7342 del 17 febbraio 2014: in questa sentenza, la Corte ha stabilito che il concorso di violazioni può essere escluso solo quando i precetti violati appartengono alla medesima categoria, intesa come “ambito di rischio omogeneo”;
• sentenza n. 50440 del 23 dicembre 2015, in cui la Corte ha ribadito che l’applicazione dell’art. 68, comma 2, richiede un esame analitico dei precetti coinvolti, affinché si eviti di sanzionare più volte condotte che hanno natura sostanzialmente identica.

Queste pronunce sono state recepite nella circolarecome fondamento interpretativo, consolidando l’indirizzo secondo cui la sanzione unica è ammissibile solo in presenza di una reale omogeneità funzionale e normativa tra i precetti violati.

Macchine costruite prima della direttiva 89/392/CEE: obblighi e verifiche

Nel campo della salute e sicurezza sul lavoro, la gestione delle attrezzature di lavoro costruite prima del 21 settembre 1996 rappresenta uno degli ambiti più complessi e frequentemente oggetto di ispezioni.

La circolare congiunta INL–CSR del 18 marzo 2025 ha chiarito alcuni aspetti fondamentali in merito agli obblighi normativi e alle corrette modalità di verifica della conformità delle cosiddette macchine “ante direttiva”, ovvero fabbricate prima dell’introduzione dell’obbligo di marcatura CE.

Il quadro normativo di riferimento parte dalla Direttiva Macchine 89/392/CEE, recepita in Italia con il D.P.R. 459/1996, entrata in vigore il 21 settembre 1996: da quella data in poi, tutte le macchine immesse sul mercato devono essere dotate della marcatura CE, che attesta la presunzione di conformità ai requisiti essenziali di sicurezza.

Tuttavia, per le macchine costruite e messe a disposizione prima di tale data, l’obbligo di marcatura CE non si applica, e il riferimento normativo torna a essere il D.Lgs. 81/2008, in particolare gli articoli 70 e 71, insieme all’Allegato V.

Distinzione tra macchine pre e post 21 settembre 1996

È essenziale perciò distinguere tra due categorie di attrezzature di lavoro:

• le macchine costruite e immesse sul mercato dopo il 21 settembre 1996: sono soggette all’obbligo di marcatura CE e devono rispettare le disposizioni contenute nel D.P.R. 459/1996 (oggi sostituito dal D.Lgs. 17/2010, che recepisce la Direttiva 2006/42/CE);
• le macchine preesistenti a tale data: devono essere conformi ai requisiti generali di sicurezza stabiliti dall’allegato V del D.Lgs. 81/2008, anche in assenza di norme tecniche armonizzate o specifiche legislazioni di prodotto.

Per tutte le attrezzature costruite in assenza di disposizioni legislative e regolamentari, l’art. 70, comma 2 del D.Lgs. 81/2008 stabilisce che esse devono essere conformi ai requisiti generali di sicurezza indicati nell’allegato V, tra i quali troviamo:

• protezioni contro organi in movimento;
• sistemi di arresto d’emergenza;
• protezione contro rischi elettrici e meccanici;
• stabilità strutturale;
• ergonomia e visibilità per l’operatore;
• requisiti specifici per trasmissioni, comandi, superfici calde o taglienti, ecc.

La verifica della conformità per le macchine più datate non si limita a un controllo visivo o documentale: deve avvenire attraverso una valutazione tecnica concreta dei requisiti previsti dall’allegato V. Il datore di lavoro deve quindi:

• esaminare ogni macchina in uso che non sia dotata di marcatura CE;
• valutare la presenza o l’assenza dei requisiti minimi di sicurezza richiesti dalla normativa;
• adottare misure correttive per colmare eventuali non conformità riscontrate;
• documentare il processo di verifica all’interno del Documento di Valutazione dei Rischi (DVR).

Nel caso delle macchine ante direttiva, è quindi indispensabile che il DVR contenga una valutazione specifica dei rischi associati a ciascuna attrezzatura, alla luce dei requisiti dell’allegato V.

Modalità operative per la verifica della conformità

Le aziende devono adottare un approccio sistematico e documentato nella verifica delle attrezzature “ante CE”.

• Check-list tecniche basate sull’Allegato V.
• Schede macchina in cui sono riportate le caratteristiche tecniche, i sistemi di sicurezza presenti e gli eventuali interventi effettuati.
• Istruzioni operative e procedure d’uso per compensare la mancanza di un libretto d’uso e manutenzione (vedi Allegato V, punto 9.2).
• Formazione specifica per gli operatori addetti all’utilizzo della macchina.
• Programmi di manutenzione preventiva, documentati e tracciabili.

Tecnico abilitato: è obbligatorio?

Uno dei dubbi più ricorrenti tra i datori di lavoro e i consulenti riguarda la necessità di affidarsi a un tecnico abilitato per attestare la conformità delle macchine ante direttiva.

La circolare INL–CSR 2025 chiarisce questo punto in modo esplicito: non è obbligatoria alcuna attestazione tecnica da parte di un professionista esterno.

Infatti, la normativa non prevede alcun obbligo di certificazione o perizia tecnica firmata da un tecnico abilitato per le macchine costruite prima del 1996; l’eventuale intervento di un tecnico può essere utile per supportare la valutazione, ma non è un prerequisito per la legittimità dell’utilizzo della macchina.

In sintesi:

• l’assenza di un documento redatto da un tecnico abilitato non implica automaticamente la non conformità dell’attrezzatura;
• ciò che conta è la verifica effettiva dei requisiti di sicurezza da parte del datore di lavoro, documentata nel DVR.

Libretto di uso e manutenzione per le macchine “ante DPR 459/1996”

Nel contesto della sicurezza delle attrezzature di lavoro, uno dei dubbi più frequenti riguarda l’obbligo di possedere un libretto di uso e manutenzione per le macchine costruite prima del 1996, ossia prima dell’entrata in vigore del DPR 459/1996, che ha recepito in Italia la Direttiva 89/392/CEE.

La risposta è no: non sempre è necessario il manuale d’uso in senso tradizionale.

Questo è quanto chiarito nella circolare, che ribadisce il principio già contenuto nella normativa vigente.

Secondo tale documento, per le macchine “ante direttiva”, cioè costruite e immesse sul mercato prima del 21 settembre 1996, non sussiste l’obbligo normativo di disporre di un libretto d’uso e manutenzione redatto dal costruttore.

Ciò è dovuto al fatto che l’obbligo di fornire documentazione tecnica e manualistica è stato introdotto soltanto con l’adozione delle Direttive europee di prodotto, a partire proprio dalla Direttiva.

Di conseguenza, è scorretto applicare retroattivamente questo requisito a macchine prodotte in un contesto normativo dove tale obbligo non esisteva.

Quali documenti predisporre in assenza del manuale

In mancanza del libretto originale, il datore di lavoro è comunque tenuto a predisporre documentazione tecnica interna o di sintesi, volta a garantire un utilizzo sicuro dell’attrezzatura da parte degli operatori.

Schede tecniche semplificate

• Descrivono l’attrezzatura (marca, modello, matricola, anno di costruzione).
• Riassumono le caratteristiche funzionali principali.
• Indicano i comandi e le parti in movimento.
• Segnalano le zone di rischio e le protezioni presenti.

Istruzioni operative personalizzate

• Spiegano in modo chiaro come utilizzare correttamente la macchina.
• Forniscono indicazioni per le operazioni di avvio, utilizzo, arresto e manutenzione ordinaria.
• Includono le norme comportamentali per prevenire gli infortuni.
• Sono scritte in una forma comprensibile e nella lingua compresa dagli operatori.

Procedure di sicurezza integrate nel DVR

• Collegano l’uso dell’attrezzatura alla valutazione dei rischi aziendale.
• Indicano le misure di prevenzione adottate.
• Possono essere accompagnate da foto illustrative, check-list di controllo, schede di manutenzione.

Affinché le istruzioni operative o le schede sostitutive del libretto possano ritenersi efficaci, è importante che contengano almeno le seguenti informazioni essenziali.

• Descrizione della macchina e sua destinazione d’uso.
• Indicazione delle modalità corrette di utilizzo e dei principali divieti operativi.
• Descrizione delle protezioni presenti e loro funzione.
• Frequenza e modalità della manutenzione ordinaria.
• Segnalazione dei rischi residui e delle precauzioni da adottare.
• Responsabilità assegnate al personale (operatore, manutentore, preposto).

Scheda tecnica – Macchina ante CE

Ecco un esempio di scheda tecnica per macchina ante CE

DATI GENERALI DELLA MACCHINA

• Nome macchina: ______________________________________
• Tipo di macchina: _____________________________________
• Marca: _______________________________________________
• Modello: ______________________________________________
• Matricola: _____________________________________________
• Anno di costruzione (stimato): ____________________________
• Ubicazione: ____________________________________________
• Destinazione d’uso prevista: ______________________________

CARATTERISTICHE TECNICHE

• Alimentazione: ☐ Elettrica ☐ Pneumatica ☐ Idraulica ☐ Altro ____________
• Potenza motore: ___________________________
• Comandi principali:

1. ☐ Avvio/arresto
2. ☐ Pulsante di emergenza
3. ☐ Comando a due mani
4. ☐ Altri: ___________________________________

SICUREZZA E PROTEZIONI PRESENTI

Area di rischio	Protezione presente?	Descrizione
Organi in movimento	☐ Sì ☐ No	_________________________________
Parti calde/taglienti	☐ Sì ☐ No	_________________________________
Rumore/vibrazioni	☐ Sì ☐ No	_________________________________
Polveri/sostanze	☐ Sì ☐ No	_________________________________
Sistema di arresto	☐ Sì ☐ No	_________________________________

MANUTENZIONE E VERIFICHE

• Manutenzione ordinaria prevista: ☐ Giornaliera ☐ Settimanale ☐ Mensile
• Chi la esegue: __________________________________________
• Ultimo controllo effettuato il: ___________________________
• Stato generale: ☐ Funzionante ☐ Da revisionare ☐ Da dismettere

DOCUMENTAZIONE DISPONIBILE

• ☐ Istruzioni operative semplificate
• ☐ Scheda di manutenzione
• ☐ Foto della macchina
• ☐ Registro utilizzo

FORMAZIONE DEGLI OPERATORI

• ☐ Operatori formati sull’uso corretto
• ☐ Operatori informati sui rischi residui
• ☐ Istruzioni affisse vicino alla macchina

Compilato da: ________________________
Data compilazione: ____ / ____ / ______