Nuova diffida amministrativa, portata limitata per le ispezioni sul lavoro

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Dal 2 agosto 2024 è entrato in vigore il decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103, in materia di semplificazione dei controlli sulle attività economiche. Le nuove disposizioni, emanate dal Governo, in applicazione della legge delega 5 agosto 2022, n. 118, introducono il nuovo istituto della “diffida amministrativa” ovverosia un invito, contenuto nel verbale ispettivo e precedente alla contestazione della violazione, rivolto al trasgressore e finalizzato a sanare l’inadempienza.

Stante l’ambito di applicazione della nuova disciplina, in cui non rientrano i controlli in materia fiscale e gli accertamenti, gli accessi ispettivi disposti per la documentazione antimafia, i controlli di polizia economico-finanziaria, nonché i controlli disposti per esigenze di sicurezza e difesa nazionale, la novella è stata oggetto di prima analisi nella nota dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro 31 luglio 2024, n. 1357, secondo cui le prescrizioni risultano solo parzialmente applicabili alla ispezioni in materia di lavoro e legislazione sociale ed in un numero limitato di ipotesi. Cosa cambia davvero?

Ambito di applicazione e finalità delle disposizioni

In applicazione delle previsioni di cui all’art. 27, comma 1, legge 5 agosto 2022, n. 118, con cui il Governo è stato chiamato a introdurre nuove disposizioni che abbiano le finalità di semplificare gli adempimenti e le attività in fase di controllo ispettivo delle attività economiche, consentendo sia l’efficace tutela degli interessi pubblici che la ripresa ed il rilancio delle predette attività produttive di beni e servizi, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 18 luglio 2024, n. 167, il decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103.

NOTA BENE: Il decreto legislativo entra in vigore il quindicesimo giorno successivo dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (vacatio legis), sicché le nuove disposizioni sono applicabili dal 2 agosto 2024.

La novella legislativa appare solo parzialmente immediatamente applicabile, in quanto, come di consueto, sono necessarie numerose disposizioni amministrative per un’effettiva applicazione in toto delle norme in commento.

Nell’ambito della semplificazione degli adempimenti amministrativi, l’art. 2, comma 1, decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103, prevede che al fine di garantire una piena conoscenza degli obblighi ai quali i soggetti controllati sono tenuti nonché  eliminare sovrapposizioni e duplicazioni dei controlli, entro il termine di 60 giorni dall’entrata in vigore della norma (1° ottobre 2024), la Presidenza del Consiglio del ministri – Dipartimento della funziona pubblica, dovrebbe elaborare uno schema standardizzato per l’effettuazione del censimento dei controlli.

Entro i successivi 150 giorni, lo schema standardizzato verrà pubblicato sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche interessate. Solo entro il successivo 30 giugno 2025, le amministrazioni dovranno effettuare una ricognizione dei controlli che hanno operato nell’ultimo triennio e dei relativi esiti, anche in relazione alle dimensioni e tipologia dei soggetti controllati.

NOTA BENE: Tale tipologia di controllo che consentirà di sintetizzare le diverse aree di sovrapposizione o duplicazione delle ispezioni, dovrà essere effettuato dalla pubblica amministrazione con cadenza triennale.

Per quanto concerne specificatamente l’attività amministrativa di controllo in materia giuslavoristica, gli Enti preposti, in primis, l’INL, ricadono certamente nell’ambito di applicazione delle nuove disposizioni (enti di cui all’art. 1, comma 2, decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165). Queste ultime, come anticipato in premessa, sono state affrontate nella Nota INL 31 luglio 2024, n. 1357. 

Certificazione di rischio “basso”

Ai fini della programmazione dei controlli, viene istituito dall’art. 3, del decreto legislativo in argomento, la possibilità per le imprese, su base volontaria, di ottenere una certificazione di rischio riferibile ai seguenti ambiti:

• protezione ambientale;
• igiene e salute pubblica;
• sicurezza pubblica;
• tutela della fede pubblica;
• sicurezza dei lavoratori.

In tale ambito l’Ente nazionale italiano di unificazione (UNI) elaborerà per ciascun ambito omogeneo sopracitato norme tecniche e di prassi idonee a definire un livello di rischio basso al quale sarà associabile un Report certificativo.

NOTA BENE: Le norme tecniche e le prassi di riferimento elaborate da UNI saranno approvate con decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy, sentite le amministrazioni interessate. Il decreto indicherà gli elementi essenziali ed il periodo di validità del report certificativo, i casi di decadenza e eventuali procedure necessarie per l’ottenimento.

Ad ogni modo, per ottenere un livello di rischio basso, dovranno essere presi a riferimento almeno i seguenti parametri:

• il possesso di almeno una certificazione del sistema di gestione, rilasciata da un organismo accreditato ai sensi del regolamento n. 765/2008;
• le altre certificazioni, analogamente rilasciate sotto accreditamento, riconducibili ai principi ESG;
• l’esito dei controlli subiti nei tre anni precedenti di attività;
• il settore economico in cui opera il soggetto controllato;
• le caratteristiche e la dimensione dell’attività economica esercitata dal soggetto controllato.

Il report certificativo sarà rilasciato da organismi di certificazione, ispezione, validazione e verifica, accreditati presso l’Organismo nazionale di accreditamento riconosciuto e firmatario degli accordi di mutuo riconoscimento /MLA) e dell’Associazione di cooperazione europea per l’accreditamento (EA).

NOTA BENE: Il report ottenuto dal titolare dell’attività economica richiedente verrà trasmesso dall’Organismo unico di accreditamento al fascicolo informatico dell’impresa.

Considerate le nuove disposizioni, dunque, l’ottenimento del report di certificazione consentirà di orientare – almeno presuntivamente – la programmazione delle attività ispettive, atteso che a mente del comma 7, art. 3, decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103, anche dopo l’ottenimento della certificazione, il soggetto coinvolto sarà assoggettato ad audit periodici per verificare il mantenimento della conformità alla norma di riferimento. Naturalmente, laddove non sussistano più le condizioni di rilascio del report, la certificazione verrà immediatamente revocata.

Quanto previsto appare muoversi, seppur con un ambito di applicazione almeno parzialmente limitato, nella medesima direzione della certificazione ASSE.CO. rilasciata dal Consiglio Nazionale dell’Ordine dei Consulenti del Lavoro (CNO).

In particolare, entrambe le misure mirano a orientare e migliorare l'utilizzo delle risorse ispettive disponibili, come indicato nell'ultimo protocollo INL del 29 marzo 2023, n. 2343.

ATTENZIONE: Le certificazioni di cui sopra non potranno comunque vietare verifiche da parte degli enti preposti, pur ritenendo, ragionevolmente, che salve le ipotesi di specifica richiesta di intervento, indagini delegate dall’autorità giudiziaria o altra autorità amministrativa, ovvero nei casi di controlli a campione rispetto alle certificazioni ottenute, che la programmazione dei controlli possa essere orientata nei confronti di attività di produzione di beni e servizi prive di alcuna attestazione.

Si evidenzia, al riguardo, che le disposizioni di cui all’art. 3, sono differenti rispetto alla disciplina prevista dal decreto PNRR (D.L. n. 19/2024) inerenti alla Lista di conformità INL.

Fascicolo informatico dell’impresa e obblighi di consultazione

Come specificato dall’INL, anche l’art. 4, decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103, non è immediatamente operativo. In particolare, viene previsto che, al fine di rendere più efficiente l’attività di controllo sulle attività economica ed evitare duplicazioni, le amministrazioni dovranno controllare, prima dell’avvio dell’indagine, gli esiti del fascicolo informatico di impresa, tenuto dalle Camere di Commercio. Anche in questo caso, le modalità di adozione saranno definite con apposito decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy.

Quanto al comma 3, del medesimo articolo 4, è stato previsto in linea con altre disposizioni normative, che le pubbliche amministrazioni non possano richiedere la produzione di documenti e informazioni già disponibili nel fascicolo informatico e comunque in loro possesso. Tale misura, volta a sgravare le imprese da oneri sostanzialmente già assolti, è da ritenersi immediatamente operativa nella misura in cui i documenti e le informazioni siano effettivamente disponibili per l’amministrazione richiedente.

Principi generali del procedimento ispettivo

L’art. 5 del decreto punta ad agevolare e promuovere la comprensione della normativa applicabile, invitando i Ministeri competenti e le regioni a pubblicare sui propri siti istituzionali, apposite linee guida o FAQ.

Inoltre, come già evidenziato in precedenti documenti di prassi amministrativa, i controlli devono fondarsi sul principio della fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta delle amministrazioni, nonché dei principi di efficacia, efficienza e proporzionalità, tenendo conto delle informazioni in possesso delle amministrazioni competenti, in modo da minimizzare le richieste documentali. Non può negarsi, al riguardo, che sebbene ci fossero già, nei documenti di prassi, indicazioni in tal senso, la richiesta di documentazione in fase di primo accesso ispettivo non sempre rispecchia i predetti principi, dovendosi accusare frequentemente la duplicazione di documentazione già in possesso dell’Ente verificatore.

Per quanto qui di interesse, l’INL evidenzia che le disposizioni di cui al comma 8, non appaiono sostanzialmente applicabili agli accertamenti di competenza dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro laddove viene previsto che le amministrazioni, fatti salvi casi di urgenza o di elevato rischio, sono tenute a fornire l’elenco della documentazione necessaria alla verifica ispettiva nei dieci giorni precedenti all’accesso programmato.

Invero, ricadendo l’attività di vigilanza dell’INL tra gli accessi ispettivi imprevisti e senza preavviso, citati dal medesimo comma 8, la previsione legislativa non si ritiene applicabile, in quanto correrebbe il rischio di vanificare l’efficacia degli accertamenti di competenza dell’Ispettorato.

ATTENZIONE: A mente del medesimo art. 5 si evidenzia, altresì, che: nei confronti dei soggetti in possesso del Report di basso rischio, le amministrazioni programmano ed effettuano i controlli ordinari non più di una volta l’anno, salvo che l’attività non venga richiesta da autorità giudiziaria o da circostanziate segnalazioni di soggetti pubblici e privati, nonché per attività di sicurezza sui luoghi di lavoro o laddove vi siano situazioni di rischio in genere; non possono essere effettuate due o più ispezioni diverse sullo stesso operatore economico contemporaneamente, salvo che le amministrazioni si accordino preventivamente per svolgere una ispezione congiunta; accertata la conformità alla normativa vigente, il soggetto controllato è esonerato dai medesimi controlli per i successivi 10 mesi, salvo ipotesi eccezionali. Tale periodo andrà evidenziato nel fascicolo informatico d’impresa.

La nuova diffida amministrativa

La previsione della nuova diffida amministrativa¸ quale invito, contenuto nel verbale ispettivo e precedente alla contestazione, volto a sanare la violazione, risulta certamente una delle parti con maggiore impatto. Specificatamente, il nuovo atto amministrativo in argomento consente – di fatto – un approccio più collaborativo tra pubbliche amministrazioni ed imprese, trattandosi di una modalità di definizione della violazione senza alcuna sanzione correlata, seppur limitata ad alcune fattispecie e ambiti di riferimento.

Invero, è esclusa l’applicazione della diffida amministrativa nel caso in cui:

• la violazione costituisca reato;
• per la violazione commessa è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria superiore, nel massimo, a 5.000 euro;
• siano stati violati obblighi in materia di salute, incolumità pubblica e sicurezza nei luoghi di lavoro.

L’applicazione della diffida amministrativa è, invece, applicabile laddove l’organo accertatore accerti l’esistenza di violazioni sanabili e soggette a sanzione amministrativa pecuniaria (e quindi illeciti “rimovibili”) per la prima volta nell’arco di un quinquennio.

Il contribuente ispezionato, in questo senso, potrà porre termine alla violazione adempiendo alle prescrizioni violate e quindi rimuovendo l’illecito amministrativo entro il termine fissato dalla diffida, che comunque non potrà essere superiore a venti giorni.

In caso di ottemperanza, il procedimento sanzionatorio, seppur limitatamente alle inosservanze sanate, si estingue. 

ATTENZIONE: Quanto al limite di 5.000 euro della misura massima della sanzione amministrativa pecuniaria, l’INL ha specificato che il limite va considerato in astratto e non come sanzione irrogata nel concreto. In tal senso sono escluse dall’applicazione della diffida amministrativa, a mero titolo esemplificativo, la maxi-sanzione per lavoro “nero” nonché tutte le sanzioni proporzionali che non hanno un limite massimo.

Si noti che il neo-istituto può trovare applicazione solo laddove la violazione possa essere materialmente sanabile. Sono, a titolo esemplificativo, dunque, escluse le violazioni che riguardano le disposizioni in materia di orario di lavoro e riposi contenute nel decreto legislativo n. 66/2003.

NOTA BENE: L’INL si riserva di pubblicare una lista delle violazioni più ricorrenti ritenute soggette alla procedura di diffida amministrativa.

Ai sensi dell’art. 6 del decreto, il mancato adempimento alla diffida ovvero l’accertamento di altre violazioni di obblighi o adempimenti che riguardano, tra l’altro, la tutela della salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro comportano la revoca del report certificativo di cui all’art. 3.

 

Cosa cambia davvero?

Nonostante l’ambizioso tentativo non è possibile affermare, a parere di chi scrive, che ci troviamo innanzi ad un progetto di riforma particolarmente rivoluzionario, sia per le imprese che per gli organi di vigilanza. La nuova diffida amministrativa pare non avere grandi spazi di manovra in materia giuslavoristica, ragion per cui si ritiene che il suo utilizzo sarà davvero molto limitato. Basti pensare che oltre a tutte le violazioni in materia di salute e sicurezza (comprese quelle di natura documentale), sono escluse dall’ambito di applicazione le violazioni relative al decreto legislativo n. 66/2003 in materia di orario di lavoro, la maxi-sanzione per lavoro nero, le fattispecie di somministrazione illecita di manodopera (ambito penale), le sanzioni amministrative proporzionali “senza limiti massimi” (come quelle relative al collocamento obbligatorio o sul pagamento della retribuzione con mezzi non tracciabili), nonché le sanzioni da vincoli derivanti dall’ordinamento europeo o dal diritto internazionale, o comunque non sanabili, come ad esempio le sanzioni sul mancato rispetto in materia di trasparenza del contratto di lavoro, l’omessa comunicazione obbligatoria o di prestazione di lavoro intermittente. Tra i casi residuali, invece, la diffida amministrativa parrebbe applicabile nelle ipotesi in cui la violazione sia di carattere documentale e specificatamente per quanto attiene il Libro Unico del Lavoro, sempreché la violazione non si riferisca a più di dieci lavoratori ovvero a un periodo superiore a 12 mesi in quanto la sanzione, nella misura massima, diventa superiore a 5.000 euro. Il quadro complessivo delle nuove disposizioni è, altresì, ulteriormente aggravato e burocratizzato da nuove comunicazioni telematiche tra enti coinvolti (Ministeri, regioni, organi di vigilanza), sicché sarà tutto da scoprire il vero impatto che il decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103, avrà su imprese e cittadini.

QUADRO NORMATIVO Decreto legislativo 12 luglio 2024, n. 103 INL – Nota 31 luglio 2024, n. 1357