Gli ispettori possono irrogare le sanzioni per le violazioni sui tempi di guida?

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Il personale ispettivo della DTL contesta all’impresa Alfa, esercente attività di autotrasporto merci per conto terzi, la violazione del REG. CE 561/2006 relativo al rispetto dei tempi di guida da parte dei conducenti e conseguentemente irroga le sanzioni di cui all’art. 174 D.lgs. n. 285/92 (NCDS). Il procedimento ispettivo si conclude con ordinanza ingiunzione, la quale conferma le sanzioni elevate con verbale ispettivo. L’impresa Alfa oppone l’ordinanza adducendo tra i motivi l’incompetenza funzionale degli ispettori a irrogare le sanzioni previste dal NCDS, essendo tale competenza, ai sensi dell’art. 12 del NCDS, appannaggio degli organi di Polizia stradale. È fondato il motivo di Alfa?

Premessa

La configurazione della responsabilità amministrativa nel settore dei trasporti postula l’individuazione dell’organo deputato ad effettuare i controlli e a irrogare le sanzioni per il caso in cui venga accertata la violazione dei tempi di guida e di riposo. Considerato che tali sanzioni sono per lo più contenute nel D.lgs. n. 285/92 (Nuovo codice della strada, di seguito per brevità NCDS) il punto centrale consiste nello stabilire se i provvedimenti afflittivi possano essere adottati solo dagli organi di Polizia istituzionalmente preposti ad effettuare verifiche sul rispetto delle norme inerenti alla circolazione stradale ovvero se anche il personale ispettivo possa svolgere accertamenti in tale ambito e irrogare le predette sanzioni.

La normativa contenuta nel NCDS

Va premesso che l’art. 174 NCS prevede che “la durata della guida degli autoveicoli adibiti al trasporto di persone o di cose e i relativi controlli sono disciplinati dalle norme previste dal regolamento (CE) n. 561/2006”. Tale disposizione normativa contempla anche il regime sanzionatorio nel caso in cui il conducente superi la durata dei periodi di guida previsti dal predetto REG. CE 561. Il comma 2 dell’art. 174 NCDS dispone che “i registri di servizio, gli estratti del registro e le copie dell’orario di servizio devono essere esibiti, per il controllo, al personale cui sono stati affidati i servizi di polizia stradale ai sensi dell’articolo 12 del presente codice”. Quest’ultima previsione rubricata “espletamento dei servizi di polizia stradale” enumera i soggetti istituzionali deputati a tale incombenza e tra gli stessi non figura il personale ispettivo della DTL. Tuttavia il comma 2 della citata disposizione riconosce tale competenza anche ai rimanenti ufficiali e agenti di polizia giudiziaria indicati dall’art. 57 commi 1 e 2 del c.p.c., tra i quali ai sensi dell’art. 6 del D.lg. n. 124/04, potrebbe annoverarsi anche il personale ispettivo della DTL. Ebbene qui sta il punto centrale della tematica: il personale ispettivo può svolgere accertamenti in materia dei tempi di guida e irrogare le sanzioni di cui all’art. 147 NCDS?

L’orientamento che ritiene gli ispettori del lavoro abbiano la competenza a irrogare le sanzioni contenute nel NCDS

Secondo il primo filone interpretativo la competenza del personale ispettivo della DTL in materia di lavoro nell’autotrasporto troverebbe fondamento in un complesso di norme finalizzate a garantire la tutela psicofisica dei lavoratori addetti alla guida di mezzi di trasporto su strada, sia con riferimento all’orario di guida, sia con riguardo agli aspetti gestionali dell’orario stesso, attraverso registri, fogli di registrazione, libretti individuali e dischi cronotachigrafi.

In primo luogo, l’art. 7 comma 2 della L. n. 727/78 prevede che siano soggetti al controllo dell’Ispettorato del lavoro “i fogli di registrazione che il datore di lavoro è tenuto a conservare ai sensi dell’articolo 16 del regolamento (CEE) n. 1463/70 e successive modificazioni e integrazioni, sono altresì soggetti al controllo dell’Ispettorato del lavoro”. Tale normativa rientrerebbe a pieno titolo nella materia che l’art. 7 del D.lgs. n. 124/04 attribuisce alla competenza del Servizio Ispettivo della DTL.

In secondo luogo, lo stesso art. 174 comma 2 nella parte finale dispone che “i registri di servizio di cui al citato regolamento (CE), conservati dall’impresa, devono essere esibiti, per il controllo, anche ai funzionari del Dipartimento per i trasporti, la navigazione ed i sistemi informativi e statistici e agli ispettori della direzione provinciale del lavoro”.

In terzo luogo, l’art. 2 comma 3 D.lgs. n. 144/08, attuativo della Direttiva n. 2006/22CE, dispone testualmente: “le attività di controllo su strada e le attività di controllo presso i locali delle imprese ai sensi dell’articolo 1, da chiunque svolte, sono pianificate e coordinate rispettivamente, dal Ministero dell’interno e dal Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali”. Lo stesso decreto legislativo conterrebbe, poi, ulteriori norme tese a coordinare l’azione del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti congiuntamente al Ministero del Lavoro al fine di pervenire all’irrogazione dell’unica sanzione, a fronte di infrazioni del REG. CE 561 cit.

In quarto luogo, il D.lgs. n. 234/07, relativo al personale mobile nel settore dell’autotrasporto, si applicherebbe, ai sensi dell’art. 2, ai lavoratori che espletano attività alle dipendenze di imprese, stabilite in uno Stato membro dell’UE, che partecipano ad attività di autotrasporto di persone e merci su strada ai sensi del REG. CE 561 cit.. Tale disposizione in particolare regolamenta in modo uniforme, su tutto il territorio nazionale, l’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto, per migliorare la tutela della salute, la sicurezza delle persone e la sicurezza stradale. E le operazioni di verifica e il controllo circa il rispetto di tali disposizioni sarebbero appannaggio dell’Ispettorato del lavoro.

L’orientamento secondo cui gli ispettori del lavoro non abbiano la competenza a irrogare le sanzioni contenute nel NCDS

Secondo altra prospettiva nessuna delle norme sopra richiamate stabilirebbe espressamente che il personale ispettivo del Ministero del Lavoro abbia competenza a elevare verbali sanzionatori per le violazioni al C.d.s..

L’osservazione postula un richiamo preliminare alle regole che disciplinano il procedimento esegetico basato essenzialmente sulla interpretazione letterale.

Invero, l’art. 12 della preleggi del c.c. rubricato “Interpretazione della legge” dispone che “nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dalla intenzione del legislatore”. Il secondo comma prevede che “se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.

Tale norma detta i criteri che presiedono al procedimento interpretativo.

In primo luogo l’opera esegetica deve agganciarsi al significato letterale e tecnico-giuridico delle locuzioni lessicali utilizzate dalla norma. Ove residuano dubbi è possibile ricorrere al criterio logico-sistematico e solo da ultimo al procedimento analogico.

In altre parole, il procedimento interpretativo è strutturato per gradi, in cui ogni stadio è preclusivo rispetto a quelli successivi.

La giurisprudenza da molti anni è ferma nel ritenere che “è fondamentale canone di ermeneutica, sancito dall’art. 12 delle preleggi, che la norma giuridica deve essere interpretata innanzi tutto e principalmente, dal punto di vista letterale, non potendosi al testo attribuire altro senso se non quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse; di poi sempre che tale significato non sia già tanto chiaro e univoco da rifiutare una diversa e contrastante interpretazione, si deve ricorrere al criterio logico […]. Infine, ma solo se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe” e quindi al procedimento analogico”.

Sicché, la regola della prevalenza del testo letterale della norma ha valore assorbente, ovverosia quando la proposizione linguistica risulti di significato inequivocabile non è consentito indagare anche la mens legis, che, invero, assume un ruolo sussidiario e alla quale si ricorre solo in presenza di formulazioni letterali dubbie e nella misura in cui non modifichino o relativizzino la volontà del legislatore.

Ebbene dall’esame del quadro normativo risulterebbe che il personale ispettivo della DTL avrebbe la facoltà di compiere atti istruttori o endoprocedimentali, ma nessuna delle predette norma attribuirebbe a tale organo il potere di contestare, alle imprese di autotrasporto o ai conducenti, le eventuali infrazioni rilevate. Ciò perché tale potere sarebbe appannaggio esclusivo degli organi menzionati tassativamente dall’art. 12 del C.d.s..

Si tratterebbe di una tecnica normativa ricorrente nel nostro ordinamento, il quale, in non poche occasione, conferisce ad un organo il compito di effettuare verifiche istruttorie, mentre le valutazioni conclusive sull’eventuale irrogazione delle sanzioni vengono demandate ad altro soggetto giuridico, considerato come titolare unico ed esclusivo del potere sanzionatorio.

Così, in materia di lavoro e previdenza viene spesso previsto un sistema di competenze concorrenti tra organi deputati a svolgere attività di accertamento e quelli invece titolari della potestà sanzionatoria. Esemplificativamente, l’art. 6 della L. n. 4/1953, per l’illecito consistente nell’omessa consegna del prospetto paga al lavoratore, assegna il potere sanzionatorio esclusivamente all’Ispettorato del lavoro. Ma ciò non toglie che gli accertamenti e gli atti istruttori a monte possano essere compiuti anche da un altro soggetto giuridico quale ad esempio la Guardia di Finanza. I militari, nella specie, compiono le verifiche e ove rilevino che il datore di lavoro non abbia consegnato i prospetti paga al lavoratore trasmettono gli atti alla DTL competente per territorio, per l’applicazione delle sanzioni del caso.

E ancora, fattispecie analoga ricorrerebbe nella materia disciplinata dal D.lgs. n. 58 del 1998 e dal Reg. Consob n. 11522/98, ove le relazioni informative e le verifiche nei confronti degli istituti bancari vengono svolte dagli ispettori della Banca d’Italia, mentre la competenza a irrogare le sanzioni per le violazioni riscontrate spetta alla CONSOB.

Si tratta di una metodologia che ai sensi dell’art. 13 comma 1 L. 689/1981 sarebbe incentrata sull’autonomia funzionale dei singoli organi di accertamento.

In sintesi, per ogni materia in cui sono previste sanzioni amministrative, la legge individuerebbe degli organi amministrativi “specializzati”, dotati di adeguati poteri rispettivamente di accertamento e, o solo, di contestazione. Ciascuno dei suddetti organi avrebbe un particolare “statuto” che disciplina il potere di accesso, di acquisizione degli elementi utili all’accertamento delle violazioni ed eventualmente anche il potere sanzionatorio.

Tale specificità pervaderebbe anche il settore dell’autotrasporto, perché senza ricorrere ai criteri esegetici sistematici, e concentrandosi invece unicamente sul dato testuale dell’art. 174 comma 12 del NCDS, si rileverebbe che il potere di irrogare le sanzioni “per le violazioni della normativa comunitaria sui tempi di guida, di interruzione e di riposo” sarebbe attribuito unicamente “agli organi di cui all’articolo 12 [del C.d.s.]”. Questi ultimi infatti “applicano le sanzioni previste dalla normativa italiana vigente in materia”.

Considerato che l’art. 12 del C.d.s. non menziona il personale ispettivo del Ministero del Lavoro, non potrebbe che trarsi l’inevitabile conseguenza che quest’ultimo sarebbe sfornito delle attribuzioni, non già di accertamento, ma specificatamente sanzionatorie.

In sostanza, il sistema normativo richiamato metterebbe in evidenza il particolare “statuto” che fonderebbe il potere degli ispettori del lavoro nell’acquisizione degli elementi utili all’accertamento delle violazioni in materia di autotrasporto di merci. Il potere di contestazione degli illeciti e la conseguente applicazione delle sanzioni verrebbe invece attribuito agli organi amministrativi “specializzati” in materia di tutela della circolazione stradale, perché tecnicamente più idonee ad effettuare le valutazioni finali del procedimento istruttorio.

La prassi amministrativa

Con nota della Direzione Generale del Ministero del Lavoro prot. n. 37/2140 del 05/10/11, emanata in ossequio alle note di orientamento della Commissione Europea n. 3 e 4, nonché alla decisione della Commissione Europea del 07/06/11, sono state impartite indicazioni operative agli ispettori del lavoro, al fine di uniformare l’azione ispettiva in materia di autotrasporto agli indirizzi e alle decisioni della Commissione stessa, nonché al comportamento tenuto dagli altri organi di vigilanza. Con la suddetta nota, infatti, nel disporre un preciso limite alla sanzionabilità di alcune specifiche fattispecie illecite riferibili ai conducenti, è stata riconosciuta la piena legittimazione degli ispettori del lavoro a eseguire controlli nel settore dell’autotrasporto e, in particolare, a irrogare sanzioni per quanto riguarda l’organizzazione dell’orario di lavoro.

L’orientamento della giurisprudenza

La giurisprudenza di merito ha recentemente riformato la statuizione del Giudice di Pace che aveva negato la competenza degli ispettori a irrogare le sanzioni per violazione della normativa sul rispetto dei tempi di guida ma di cui al REG. CE 561 cit.. Il Giudice di secondo grado ha aderito alla prima soluzione esegetica sopra descritta e ha affermato che il quadro normativo complessivo “consente di poter concludere che la vigente normativa nazionale e comunitaria, prevede che alcuni controlli sul comportamento degli utenti della strada siano espletati non già su strada ma presso le aziende datrici di lavoro da parte del personale ispettivo, preposto a tali incombenze”. Va segnalato che analogamente la stessa S.C., seppur in riferimento ai pregressi REG. CE. 3820 e 3821 poi sostituiti dal REG. CE n. 561 cit., aveva affermato che “in tema di violazioni delle disposizioni sui cronotachigrafi di cui ai regolamenti comunitari n. 3820 e 3821 del 1985, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo codice della strada, la competenza ad eseguire i controlli è stata ripartita, ai sensi dell’art. 2 del d.m. 12 luglio 1995, tra il Ministero dell’Interno e il Ministero del Lavoro, provvedendo, ai “controlli su strada”, la Polizia stradale e, ai “controlli nei locali delle imprese”, l’Ispettorato del lavoro”.

Il caso concreto

Venendo al caso di specie risulta che il personale ispettivo della DTL ha contestato all’impresa Alfa, esercente attività di autotrasporto merci per conto terzi, la violazione del REG. CE 561 cit. relativo al rispetto dei tempi di guida da parte dei conducenti e conseguentemente ha irrogato le sanzioni di cui all’art. 174 NCDS. Il procedimento ispettivo si è concluso con ordinanza ingiunzione la quale ha confermato le sanzioni elevate con verbale ispettivo. L’impresa Alfa ha opposto l’ordinanza adducendo tra i motivi l’incompetenza funzionale degli ispettori a irrogare le sanzioni previste dal NCDS essendo quest’ultima appannaggio solo degli organi di Polizia stradale. Nonostante la plausibilità della soluzione esegetica sopra esposta, che nega la competenza degli ispettori a irrogare tali sanzioni, occorre prendere atto che la prassi e l’orientamento della giurisprudenza è attualmente propenso a riconoscere anche agli ispettori del lavoro il potere di irrogare le sanzioni per violazione del REG. CE. N. 561 cit. nella parte che disciplina il rispetto dei tempi di riposo. Nelle more che tale orientamento riceva eventuale conferma da parte della S.C., si può concludere nel senso che gli ispettori del lavoro rientrano nel novero dei soggetti cui, ai sensi del combinato disposto dell’art. 12 C.d.s. e dell’art. 57 c.p.p., è riconosciuta la competenza ad accertare e irrogare sanzioni per la violazioni del REG. CE 561 cit. sui tempi di guida e di riposo, con consequenziale legittimità dell’ordinanza ingiunzione irrogata all’impresa Gamma.


NOTE