Appalti e subappalti, cosa cambia con il decreto PNRR

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Rafforzate le misure di contrasto al lavoro irregolare in appalti e subappalti ed estesa la responsabilità solidale retributiva e contributiva anche alle ipotesi di ricorso alla somministrazione da parte di prestatori d’opera, appalti e distacco.

Inasprito, altresì, il sistema sanzionatorio correlato agli appalti ed alle somministrazioni illecite, che torna ad avere rilevanza penale mediante la modifica delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 10 settembre 2023, n. 276.

A tutela del personale impiegato nell’appalto o nel subappalto vi è, poi, una delle disposizioni più critiche del decreto Pnrr , che sancisce il diritto dei lavoratori alla corresponsione di un trattamento economico complessivo non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale o territoriale maggiormente applicato nel settore e per la zona il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto.

Sono queste alcune delle sostanziali novità contenute dall’art. 29, decreto legge 2 marzo 2024, n. 19, in attesa di conversione, per prevenire e contrastare il lavoro irregolare o il fraudolento utilizzo di forme contrattuali non genuine che tendono a esternalizzare formalmente taluni rapporti di lavoro.

Modifiche in materia di appalti e subappalti

L’art. 29, comma 2, decreto legge 2 marzo 2024, n. 19, inserisce il comma 1-bis, all’art. 29, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, prevedendo che al personale impiegato nell’appalto di opere o servizi ovvero nell’eventuale subappalto deve essere corrisposto un trattamento economico complessivo non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale e territoriale maggiormente applicato nel settore e per la zona il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto.

NOTA BENE: Si rammenta che, a mente dell’art. 1655, Codice Civile, l’appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio, verso un corrispettivo in denaro. Ciò assunto, ai fini della legittimità del contratto di appalto, così come può dirsi anche per il subappalto, la parte interessata deve essere dotata di una propria organizzazione di mezzi, assumendosi il rischio dell’attività da svolgere ed esercitando – ai fini della genuinità dei rapporti con il personale impiegato – effettivamente il potere organizzativo e direttivo nei confronti dei lavoratori dipendenti.  

Premesso che la novella opera squisitamente sul piano del trattamento economico riconosciuto ai lavoratori dipendenti – non estendendo la sua efficacia anche ai trattamenti c.d. normativi previsti dal CCNL – ciò che si evidenzia è che il legislatore ha tecnicamente abbandonato la nota nozione di cui all’art. 51, decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, sganciandosi dal concetto di rappresentatività e virando verso la locuzione di "contratto collettivo maggiormente applicato".

Ma v’è di più. Stando al tenore letterale della norma, il trattamento economico da garantire ai lavoratori dipendenti è quello previsto dal contratto maggiormente applicato per singola “zona”.

Quest’ultimo concetto, quantomai astratto, comporterà non pochi grattacapi nell’individuazione del trattamento effettivamente applicabile, atteso che il perimetro territoriale citato non è certamente definito ex lege. Pur emanando la nota 13 marzo 2024, n. 521, l’INL non ha infatti chiarito la questione sopra evidenziata.

NOTA BENE: Una disposizione in qualche modo similare, seppur concettualmente differente, è contenuta nell’art. 11, decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), secondo cui al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il CCNL nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. Diversamente, dunque, dai contenuti sopracitati del d.l. n. 19/2024, il Codice dei contratti pubblici, pur facendo riferimento al settore ed alla zona, assicura, comunque, che il contratto sia stipulato dalle OO.SS. comparativamente più rappresentative sul piano nazionale per ambito di applicazione. La disposizione in commento, invece, non effettuando alcun riferimento al concetto di rappresentatività, a cui si aggiunge la mancata perimetrazione della “zona”, rischia di inficiare notevolmente la condizione economico-sociale di alcune specifiche macro-aree del territorio nazionale nelle quali la contrattazione minore o, addirittura, pirata risulta particolarmente diffusa.

Interposizione di manodopera e responsabilità solidale

La lettera b), comma 2, art. 29, aggiunge, un ulteriore periodo al comma 2, del medesimo art. 29, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, prevedendo che la responsabilità solidale sulle retribuzioni e sui contributi, sia estesa anche nelle ipotesi in cui l’utilizzatore ricorra alla somministrazione di prestatori di lavoro, nonché nei casi di appalto o di distacco.

Si tratta, dunque, di una ulteriore estensione del concetto di responsabilità solidale già contemplata dal secondo comma, dell’art. 29, rispetto ai rapporti di appalto e subappalto, esercitabile entro il limite di due anni dalla cessazione dell’appalto, relativamente a:

• retribuzioni spettanti al personale dipendente;
• quote di trattamento di fine rapporto maturate nel periodo di esecuzione dell’opera o del servizio;
• contributi previdenziali;
• premi assicurativi.

Rimanevano e rimangono escluse solamente le eventuali sanzioni civili, per le quali è obbligato esclusivamente il responsabile dell’inadempimento. 

ATTENZIONE: Si evidenzia che, come precisato dalla nota dell’INL 19 novembre 2019, n. 9943, facente seguito a numerose sentenze della Corte di Cassazione (ex plurims, Cass. n. 18004/2019, n. 22110/2019, 8662/2019 e 13650/2019), il termine “decadenziale” di due anni previsto dall’art. 29, comma 2, decreto legislativo n. 276/2003, trova applicazione esclusivamente rispetto all’azione esperibile dal lavoratore nei confronti dell’obbligato solidale e non già rispetto al soddisfacimento di eventuali crediti contributivi la cui prescrizione è quella prevista dall’art. 3, comma 9, legge n. 335/1995. Ciò in quanto il rapporto di lavoro ed il rapporto previdenziale, sebbene tra loro connessi, devono essere considerati distinti, atteso che l’obbligazione contributiva fa capo all’INPS ed ha natura pubblicistica risultando, conseguentemente, indisponibile.  

A decorrere, dunque, dal 2 marzo 2024, la responsabilità solidale retributiva e contributiva va estesa anche all’utilizzatore in caso di:

• somministrazione abusiva;
• appalto o distacco illecito.

ATTENZIONE: È stato ripetutamente affermato in giurisprudenza, che innanzi ad ipotesi di somministrazione, appalto o distacco, di dubbia o nessuna legittimità generatrice di fattispecie di interposizione illecita, gli obblighi retributivi, normativi e previdenziali, derivanti dal rapporto di lavoro vanno ascritti esclusivamente in capo al soggetto utilizzatore. Pertanto, a seguito delle modifiche operate dalla norma in commento, il rischio derivante da un’attività illegittima parrebbe estendersi ex lege non solo in capo al soggetto utilizzatore, ma anche in capo all’appaltatore, al distaccante o all’impresa esercente l’attività di somministrazione di manodopera pur non essendo a questo legittimata.

Nuovi profili sanzionatori

Le modifiche al regime sanzionatorio connesso alla somministrazione di manodopera o agli appalti illeciti sono contenute nel quarto comma, art. 29, del decreto Pnrr.

La nuova disciplina complessiva, sul tema, può essere  sintetizzata nel seguente modo:

Fattispecie	Sanzione	Rif. normativo
Esercizio non autorizzato delle attività di somministrazione di lavoro a tempo determinato o indeterminato	Pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro.	Art. 18, c. 1, primo periodo d.lgs. n. 276/2003.
Esercizio non autorizzato delle attività di intermediazione	Pena dell’arresto fino a sei mesi e dell’ammenda da 1.500 euro a 7.500 euro. Se non vi è scopo di lucro, la pena è dell’arresto fino a due mesi o dell’ammenda da euro 600 a euro 3.000.	Art. 18, c. 1, terzo e quarto periodo, d.lgs. n. 276/2003.
Esercizio non autorizzato dell’attività di ricerca e selezione del personale ovvero delle agenzie di ricollocazione professionale	Pena dell’arresto fino a tre mesi o dell’ammenda da 900 euro a 4.500 euro. Se non vi è scopo di lucro, la pena è dell’arresto fino a 45 giorni o dell’ammenda da euro 300 a euro 1.500.	Art. 18, c. 1, sesto e settimo periodo, d.lgs. n. 276/2003.
Utilizzatore di lavoratori in somministrazione assunti da soggetti non autorizzati o comunque al di fuori dei limiti previsti	Pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di occupazione.	Art. 18, c. 2, d.lgs. n. 276/2003
Appalto illecito o distacco illecito (rispettivamente assenza dei requisiti di cui all’art. 29, c. 1, e 30, c. 1)	L’utilizzatore e il somministratore sono puniti con la pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di occupazione.	Art. 18, c. 5-bis, d.lgs. n. 276/2003
Somministrazione fraudolenta, ovvero posta in essere con la specifica finalità di eludere norme inderogabili di legge o di contratto collettivo applicate al lavoratore	L’utilizzatore e il somministratore sono puniti con la pena dell’arresto fino a tre mesi o dell’ammenda di euro 100 per ogni lavoratore coinvolto e per ogni giornata di somministrazione.	Art. 18, comma 5-ter, d.lgs. n. 276/2003

Altresì si evidenzia che:

• ai sensi del comma 5-quater, art. 29, le sanzioni sono aumentate del 20%, nel caso in cui, nei tre anni precedenti, il datore di lavoro è stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti;
• ai sensi del comma 5-quinques, art. 29, l’importo delle sanzioni non può essere, in ogni caso, inferiore a 5.000 euro ovvero superiore a 50.000 euro.  

QUADRO NORMATIVO Decreto legge 2 marzo 2024, n. 19 INL – Nota 13 marzo 2024, n. 521