Regolamentazione delle Zone Economiche Speciali (ZES)

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Le Zone Economiche Speciali (ZES) rappresentano una delle ultime frontiere per lo sviluppo del Sud Italia e riguardano determinate aree che comprendono i porti. L’intento è quello di valorizzare e attrarre insediamenti imprenditoriali e progetti di investimento capaci di rendere trainanti i settori di punta dell’economia italiana ed, in particolare, del Meridione come, ad esempio, l’agroalimentare e, in generale, il sistema del Made in Italy.

Le ZES sono aree geografiche circoscritte nelle quali viene applicata una legislazione economica diversa e più vantaggiosa rispetto a quella applicata nel resto del Paese.

In queste aree sono previsti incentivi a beneficio delle aziende, che si traducono in agevolazioni fiscali/finanziarie e semplificazioni amministrative.

A livello mondiale, il modello delle ZES ha avuto uno sviluppo molto diffuso e tuttora in continua crescita, che beneficia sicuramente degli effetti della globalizzazione.

In Italia, i primi passi di implementazione verso questo modello sono stati effettuati dalla Regione Campania e Calabria per le cui aree sono stati approvati i primi decreti riguardanti l’istituzione delle ZES.

 

Le ZES nel Decreto sul mezzogiorno

Una accelerazione alla realizzazione delle ZES viene data con il Decreto Legge n. 91 del 20 giugno 2017 “Disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno” e, nello specifico, gli articoli 4 e 5 sono dedicati alla istituzione delle Zone economiche Speciali.

L’istituzione di una ZES (per come è concepita) ha come conseguenza principale la possibilità per le imprese di sfruttare importanti agevolazioni fiscali e di beneficiare di rilevanti semplificazioni di carattere amministrativo e burocratico.

 

Nel decreto viene chiarito il concetto di Zona Economia Speciale che viene identificata in una zona:

• geograficamente delimitata e identificata, all’interno dei confini statali;
• composta da aree territoriali anche non direttamente adiacenti, purché vi sia una connessione economico funzionale con il porto;
• che comprende un’area portuale, collegata alla rete trans-europea dei trasporti (TEN - T), con le caratteristiche stabilite dal regolamento (UE) n. 1315/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2013.

 

Proposta di istituzione

Relativamente alla richiesta di istituzione delle singole Zone Economiche Speciali, la competenza è stata attribuita alle regioni meno sviluppate, individuate dalla normativa europea e ammissibili alle deroghe previste dall’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

 

Assieme alla proposta andrà formulato un piano di sviluppo strategico, nel rispetto delle modalità e dei criteri individuati dal regolamento di attuazione (DPCM n. 12 del 25 gennaio 2018) con la specificazione delle caratteristiche dell’area identificata.

 

NB – Le regioni coinvolte nella costituzione delle ZES sono quelle meno sviluppate (con PIL pro capite inferiore al 75% della media europea). Queste sono: Sicilia, Calabria, Basilicata, Puglia e Campania. Vi sono poi le cosiddette regioni in transizione (PIL pro capite tra il 75% e il 90% della media europea): le regioni Sardegna, Abruzzo e Molise. Le ZES di cui al decreto 91/2017 nasceranno al Sud e le regioni ammesse sono Campania, Basilicata, Puglia, Calabria e Sicilia.

 

La procedura che viene individuata dalla normativa prevede che ciascuna ZES sarà istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare su proposta del Ministro per la Coesione territoriale ed il Mezzogiorno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle finanze, su proposta della Regione interessata.

 

E’ previsto un soggetto per la gestione della ZES, che si materializza in un Comitato di indirizzo composto dal Presidente dell’Autorità Portuale, da un rappresentante della Regione e da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Il Comitato di indirizzo si avvale del Segretario Generale dell’Autorità portuale per l’esercizio delle funzioni amministrative.

 

Il soggetto gestore deve assicurare, in particolare:

• gli strumenti che garantiscano la piena operatività delle aziende presenti nella ZES;
• l’utilizzo di servizi sia economici che tecnologici nell’ambito ZES;
• l’accesso alle prestazioni di servizi da parte di terzi.

Il soggetto gestore può autorizzare la stipula di accordi o convenzioni con banche e intermediari finanziari, il cui ruolo sarà fondamentale per assicurare il supporto finanziario agli investitori che andranno a localizzarsi in queste aree.

 

Con l’istituzione di una “ZES”, le nuove imprese o quelle esistenti, che avviano un programma di attività economico/imprenditoriale o di investimento di natura incrementale all’interno dell’area:

• sono destinatarie di procedure semplificate;
• possono avere accesso alle infrastrutture esistenti e previste nel Piano di sviluppo strategico della ZES alle condizioni definite dal soggetto per l’amministrazione, nel rispetto della normativa europea e delle norme vigenti in materia di sicurezza, nonché delle disposizioni vigenti in materia di semplificazione.

 

Le imprese che investiranno nelle ZES potranno, in particolare, beneficiare della misura del credito di imposta (di cui alla Legge n. 208 del 28 dicembre 2015) con elevazione dell’investimento massimo da 15 a 50 milioni di euro, in relazione agli investimenti effettuati dalle aziende stesse, che dovranno rimanere nella zona speciale per almeno 7 anni.

 

Tale agevolazione è già esistente ed è stata istituita per le imprese del Mezzogiorno nella Legge di Stabilità 2016 (operativa dal 30 giugno 2016 e fino al 31 dicembre 2019), a valere sui Fondi strutturali europei, con una dotazione iniziale di 163 milioni di euro, rispetto alla quale nelle Zone Economiche Speciali del Mezzogiorno si va soltanto a incrementare l’investimento massimo ammissibile.

 

Comitato di indirizzo

Il comitato di indirizzo è composto, secondo quanto previsto dal D.L. 91/2017 ai sensi dell'articolo 4, comma 6, del decreto-legge n. 91/2017, dal Presidente dell'Autorità portuale, che lo presiede, da un rappresentante della Regione, o delle regioni nel caso di ZES interregionale, da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri e da un rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Il numero massimo dei componenti del Comitato di indirizzo non può essere superiore a cinque.

 

Il comitato di indirizzo, nel rispetto in particolare degli ambiti di competenza delle regioni e degli enti locali e nel rispetto del piano di sviluppo strategico, svolge determinate funzioni volte ad assicurare:

• le attività amministrative necessarie a garantire l'insediamento di nuove imprese e la piena operatività delle imprese all’interno della ZES;
• ulteriori verifiche, nel caso di istanza di cambio di destinazione urbanistica, delle aree private incluse nella ZES, acquisendo la documentazione in caso di trasferimento di proprietà o di costituzione di un diritto reale di godimento sul bene avvenuti nell'anno precedente la data di presentazione della proposta di istituzione;
• le condizioni di accesso alle infrastrutture esistenti, nonché delle disposizioni vigenti in materia di semplificazione;
• la verifica per ciascuna impresa dell'avvio del programma di attività economiche imprenditoriali o degli investimenti di natura incrementale e la relativa comunicazione all'Agenzia delle Entrate, ai fini dell'ammissione alle agevolazioni di cui all'articolo 5 del decreto-legge n. 91/2017;
• la sottoscrizione di protocolli e convenzioni tra le amministrazioni locali e statali interessate, volti a disciplinare procedure semplificate e regimi procedimentali speciali sulla base dei criteri derogatori e delle modalità individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 5 del decreto-legge n. 91/2017;
• le condizioni per l'accesso, e l'utilizzo, alle infrastrutture tecniche ed economiche esistenti e previste nel piano di sviluppo strategico, conformemente a quanto previsto dalla normativa in materia di infrastrutture portuali;
• la verifica che le imprese beneficiarie mantengano la loro attività nell'area ZES per almeno sette anni dopo il completamento dell'investimento oggetto delle agevolazioni, e la relativa comunicazione all'Agenzia delle Entrate, per l'adozione degli eventuali provvedimenti di revoca dei benefici;
• il rispetto del piano di sviluppo strategico anche promuovendo iniziative di coordinamento degli obiettivi di sviluppo di cui al Piano di sviluppo strategico;
• le iniziative necessarie volte ad attrarre investitori nazionali ed internazionali nell'area ZES;
• l'espletamento delle procedure di autorizzazione per gli accordi o le convenzioni che si intendono stipulare con le banche e gli intermediari finanziari;
• l'accesso da parte di terzi alle prestazioni di servizi delle imprese presenti nella ZES;
• l'individuazione del soggetto responsabile dell'inserimento dei dati identificativi di ogni singola iniziativa, nonché i dati di avanzamento delle iniziative stesse nel sistema di monitoraggio unitario istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze.

 

Il Comitato di indirizzo adotta, a maggioranza assoluta dei componenti, un proprio regolamento interno che nel rispetto della normativa civilistica, definisce:

• la periodicità e le modalità di convocazione delle riunioni ordinarie e di quelle straordinarie;
• le modalità delle deliberazioni e i requisiti per la validità delle stesse;
• le modalità e gli strumenti che assicurino la consultazione periodica degli enti locali sul cui territorio insiste la ZES, nonché delle associazioni imprenditoriali e delle organizzazioni sindacali;
• le modalità di coinvolgimento dei Sindaci delle aree interessate, nei casi in cui il Comitato tratti questioni attinenti funzioni fondamentali e competenze degli enti locali.

 

Controllo e monitoraggio

Le regioni promuovono la stipula di appositi protocolli con le prefetture territorialmente competenti ai fini della verifica dei profili di legalità con riguardo all'attuazione degli interventi previsti nelle aree ZES. L'Agenzia per la coesione territoriale assicura, ai sensi dell'articolo 5, comma 6, del decreto-legge n. 91/2017, il monitoraggio degli interventi e degli incentivi concessi.

 

Ai fini dello svolgimento dell'attività, l'Agenzia per la coesione territoriale individua un piano di monitoraggio, che consente di valutare l'efficacia delle iniziative attraverso i seguenti principali indicatori di realizzazione e risultato:

• numero di nuove imprese insediate nella ZES suddivise per settore merceologico e classe dimensionale;
• numero di nuovi occupati in imprese insediate nella ZES;
• valore del fatturato delle imprese insediate nella ZES suddivise per classe dimensionale;
• valore totale dei nuovi investimenti e suddivisione per classe dimensionale.

 

Al termine dei sei anni dall'istituzione delle singole ZES, e successivamente con cadenza periodica, l'Agenzia per la coesione valuta il conseguimento dei risultati attesi sulla base del piano di sviluppo strategico e trasmette tale valutazione al Presidente del Consiglio dei ministri.

 

In caso di esito negativo del monitoraggio, il Presidente del Consiglio dei ministri, sentite le Regioni interessate, può adottare modifiche o integrazioni al decreto istitutivo.

 

NB! - L'Agenzia per la coesione territoriale trasmette una relazione periodica al Presidente del Consiglio dei ministri, al fine di valutare la possibilità di modificare o integrare la disciplina dell'istituto della ZES e di valutare l'eventuale rifinanziamento della misura.

 

La relazione dell'Agenzia per la coesione contiene anche una valutazione del conseguimento dei risultati attesi dalle singole ZES, al fine di valutare l'adozione, sentite le regioni interessate, di modifiche o integrazioni al decreto istitutivo.

 

Credito d’imposta per gli investimenti

Nell’ambito dell’attuazione delle Zone Economiche Speciali il “Decreto Sud” (D.L. n. 91 del 20 giugno 2017) prevede diverse misure e interventi finanziari per chi va ad operare in dette aree.

Per gli investimenti effettuati nella ZES, in particolare viene previsto un credito d’imposta proporzionale al costo dei beni acquistati entro il 31 dicembre 2020, nel limite massimo, di 50 milioni di euro per ciascun progetto d’investimento.

L’agevolazione per tali zone è estesa fino al 31 dicembre 2020, tuttavia per ottenere questi benefici le imprese dovranno mantenere le attività nella ZES per almeno sette anni successivi al completamento dell’investimento oggetto delle agevolazioni, pena la revoca dei benefici concessi e goduti, e non dovranno essere in liquidazione o in fase di scioglimento.

 

Le imprese nuove o esistenti, che avviano un programma di attività imprenditoriale o investimenti di natura incrementale nella ZES, possono usufruire di procedure semplificate e regimi procedimentali speciali, che riducono i relativi termini procedimentali e semplificano gli adempimenti rispetto alla normativa vigente.

 

Le procedure semplificate possono essere individuate anche tramite protocolli e convenzioni tra le amministrazioni locali e statali interessate, mentre i regimi procedimentali speciali sono individuati sulla base di criteri derogatori e di modalità definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare su proposta del Ministro per la coesione territoriale e il Mezzogiorno (se nominato), previa delibera del Consiglio dei ministri.

 

NB! - Per la nascita delle ZES sono stati stanziati circa 200 milioni di euro a valere sul Fondo Sviluppo e Coesione della programmazione 2014-20, da utilizzare tra il 2018 e il 2020, e ogni regione interessata avrà una dotazione di 40 milioni di euro per il proprio piano strategico.

 

Il regolamento di attuazione

Il “Regolamento sulla istituzione delle Zone Economiche Speciali (ZES)” approvato con D.P.C.M. n. 12 del 25 gennaio 2018, ha dettagliato i requisiti delle proposte e dei Piani di sviluppo strategici delle regioni, in particolare all’art. 6.

Le proposte delle Regioni relativamente alla istituzione delle ZES, devono essere corredate dal Piano di sviluppo strategico che deve agire in maniera coordinata con la pianificazione strategica portuale.

 

Il piano di sviluppo deve contenere fra l’altro:

• la documentazione che identifica le aree individuate con l’indicazione delle porzioni di territorio interessate evidenziando quelle ricadenti nell’Area portuale;
• l’elenco delle infrastrutture già esistenti, nonché delle infrastrutture di collegamento tra aree non territorialmente adiacenti, individuate nel territorio quale area ZES;
• l’analisi dell’impatto sociale ed economico atteso dall’istituzione della ZES;
• una relazione illustrativa del piano corredata di dati ed elementi che identificano le tipologie di attività che si intendono promuovere all’interno della ZES, le attività di specializzazione territoriale che si intendono rafforzare e che dimostrano la sussistenza di un nesso economico-funzionale con l’Area portuale o con i porti nel caso la ZES ricomprenda più aree non adiacenti. Le aree non contigue devono comunque essere collegate alle aree portuali da infrastrutture adeguate alla realizzazione del piano di sviluppo strategico;
• l’individuazione delle semplificazioni amministrative per la realizzazione degli investimenti che la regione si impegna ad adottare per le iniziative imprenditoriali localizzate nella ZES;
• l’indicazione degli eventuali pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, già rilasciati dagli enti locali e da tutti gli enti interessati con riguardo alle attività funzionali del piano strategico;
• l’indicazione delle agevolazioni e incentivazioni, senza oneri a carico della finanza statale, che possono essere concesse dalla regione, nei limiti dell’intensità massima di aiuti e con le modalità previste dalla legge;
• l’elenco dei soggetti pubblici e privati consultati per la predisposizione del piano, nonché le modalità di consultazione adottate e gli esiti delle stesse;
• il nominativo del rappresentante della regione o delle regioni, in caso di ZES interregionale, nel Comitato di indirizzo;
• le modalità con cui le strutture amministrative delle regioni e degli enti locali interessati, nel rispetto dei rispettivi ordinamenti, assicurano, anche attraverso propri uffici e personale, nonché attraverso accordi con le amministrazioni centrali dello Stato e convenzioni con organismi, ovvero strutture nazionali a totale partecipazione pubblica, l’espletamento delle funzioni amministrative e di gestione degli interventi di competenza regionale previsti nella ZES;
• l’individuazione, per esigenze di sicurezza portuale e di navigazione, delle aree escluse.

 

Procedure per le "Zone Logistiche Semplificate"

Con un emendamento alla Legge di Bilancio 2018 viene data approvazione ad una misura speciale rivolta alle “Zone Logistiche Semplificate”, che prevede l’istituzione di aree portuali in cui le imprese potranno beneficiare di alcune procedure semplificate già concesse alle Zone Economiche Speciali.

 

La Legge di bilancio spiega che i porti i quali non possono beneficare delle agevolazioni delle Zone Economiche Speciali, previste dal D.L. n. 91 del 20 giugno 2017, potranno godere delle procedure semplificate previste dall’art. 5 (lettera a, comma 1) del suddetto Decreto.

 

Si vuole cosi favorire la creazione di condizioni idonee allo sviluppo di nuovi investimenti nelle aree portuali delle Regioni in cui non si applica il Decreto per il Mezzogiorno.

 

In ogni regione non potrà sorgere più di una Zona Logistica Semplificata e quest’ultima potrà nascere solo nelle regioni che hanno almeno un’area portuale con le caratteristiche stabilite dal Regolamento UE 1315/2013, oppure un’Autorità di Sistema Portuale.

La Zona Logistica Semplificata avrà una durata di sette anni, rinnovabile per altri sette e sarà adottata su proposta del ministero per la Coesione Territoriale in concerto con quello dei Trasporti e per la sua istituzione si applicano le procedure già previste per le Zone Economiche Speciali.

 

L’intento è quello di zone franche a burocrazia zero per l’attrazione di investimenti costituendo una versione light delle ZES del sud

Le ZLS dovrebbero, infatti, godere delle stesse semplificazioni fiscali e burocratiche delle ZES, tranne il credito di imposta.

 

Tipologie di agevolazioni per le ZES

Contributi in conto capitale per la realizzazione degli investimenti	Credito di imposta
Agevolazioni doganali (sospensione del pagamento dell’imposta sul valore aggiunto e dei dazi, semplificazione delle procedure)	Parzialmente operative in alcune ZES
Esenzione o riduzione di imposte locali	NO
Agevolazioni sul lavoro	NO Riduzione Irap (nella ZES in Campania) con il Fondo di sviluppo e coesione
Infrastrutture per la logistica o la movimentazione delle merci	Infrastrutture nei piani regionali
Esenzione fiscale (riduzione o eliminazione IRPEF, IRAP e IRES)	Non a livello nazionale

 

Politiche per implementare lo sviluppo

Di recente un interessante documento della Fondazione Nazionale dei Dottori Commercialisti ha analizzato il tema delle Zone Economiche Speciali e, nello specifico, sono state formulate interessanti riflessioni su quanto dovrebbe essere fatto per una migliore implementazione delle suddette aree di sviluppo.

 

In particolare, con la costituzione delle ZES non si vengono ad istituire nuovi regimi agevolativi, piuttosto vengono indirizzati nelle suddette aree speciali, strumenti nazionali e regionali già esistenti.

Di conseguenza, vi è la necessità di un coordinamento tra le diverse tipologie di intervento che fanno capo ai regimi agevolativi, anche con gli interventi di semplificazione amministrativa.

 

Tra le criticità delle zone del sud Italia vi è sicuramente l’assenza di una capacità amministrativa elevata, questo potrà impattare sugli interventi relativi alle semplificazioni amministrative, probabilmente non sarà sufficiente individuare un ufficio competente o una struttura di missione per garantire una governance efficiente e attuare le semplificazioni previste, ma bisognerà puntare anche sul miglioramento della capacità amministrativa regionale, anche attraverso i piani di rafforzamento amministrativo previsti anche nella programmazione 2014-20.

 

Tra le valutazioni che si ritengono fondamentali emerge la necessità:

• di una chiara individuazione dei siti e degli interventi prioritari all’interno degli stessi siti che costituiscono la ZES, anche attraverso un’analisi di contesto;
• di una distinzione degli interventi finanziati rispetto a quelli da finanziare;
• di una analisi della sostenibilità complessiva degli interventi nonché un cronogramma degli interventi finanziati con relative dotazioni finanziarie o fabbisogni finanziari e vincoli di spesa;
• di una analisi di coerenza e integrazione con gli interventi agevolativi previsti.

 

Risulta necessaria data la complessità dei progetti da attivare, una valutazione attenta della sostenibilità tecnico/amministrativa, economico/sociale e gestionale/attuativa.

In particolare, la sostenibilità gestionale di interventi complessi deve essere valutata accuratamente per realizzare gli interventi nei tempi previsti, e in connessione temporale e funzionale con tutti l’insieme degli interventi.

 

Altro aspetto interessate fa riferimento alla necessità di una analisi dell’impatto sociale economico atteso dall’istituzione della ZES (prevista dall’art. 6 del regolamento).

In particolare, secondo l’OCSE, una valutazione di tale tipo riguarda “l’analisi degli effetti a lungo termine, positivi e negativi, primari e secondari, previsti o imprevisti, prodotti direttamente o indirettamente da un intervento di sviluppo“.

In tutti gli interventi di questo tipo, vi sono anche effetti negativi ed effetti non previsti, ed effetti a lungo termine che vanno necessariamente presi in considerazione anche per capire cosa potrà succedere ed eventualmente fare una volta terminate le agevolazioni.

 

Quadro Normativo

D.L. 91 del 20 giugno 2017 D.P.C.M. n. 12 del 25 gennaio 2018