Indirizzi e contrasto dell’evasione fiscale. Politiche di intervento

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Sono stati forniti in un recente documento di prassi dell’Agenzia delle Entrate (Circolare n. 19 dell’8 agosto 2019) gli indirizzi operativi e le linee guida in merito allo svolgimento, con riferimento al periodo 2019/2020, delle attività di prevenzione e contrasto all’evasione fiscale, consulenza, contenzioso e tutela del credito erariale.

Tali attività sono altresì volte al raggiungimento degli obiettivi indicati nell’Atto di indirizzo per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale per gli anni 2019/2021, in particolare per il contrasto all’evasione, firmato il 30 aprile 2019 dal Ministro dell'economia e delle finanze.

I punti su cui si focalizza l’Agenzia delle Entrate riguardano la promozione dell’adempimento spontaneo, attraverso la costruzione di una interlocuzione costante e preventiva con il contribuente, le attività di controllo destinate in modo specifico a macro-tipologie di contribuenti, utilizzando le nuove fonti di dati disponibili che derivano in particolare dalla fatturazione elettronica, dai corrispettivi telematici, e dalla cooperazione internazionale per quanto riguarda i redditi prodotti e i conti finanziari detenuti all’estero. Si tratta, inoltre, di ampliare la capacità di analisi dei dati stessi, attraverso l’innovazione degli strumenti tecnologici a disposizione, di garantire l’interpretazione delle norme tributarie mediante l’emanazione di circolari e risoluzioni e di ottimizzare l’attività di consulenza con tempi di risposta brevi.

La semplificazione degli adempimenti fiscali e l’impulso al contrasto all’evasione sono due priorità, declinate in funzione delle diverse tipologie di contribuenti, anche attraverso un coordinamento rafforzato tra strutture centrali e regionali, una intensa collaborazione con la Guardia di Finanza e uno strutturato scambio di informazioni con le amministrazioni fiscali estere.

Con la riorganizzazione delle strutture dell’Agenzia, avviata lo scorso anno, sono migliorate le modalità di intervento sinora adottate, ottimizzando l’attività di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, valorizzando le sinergie e differenziando le tipologie di contribuenti, in un’ottica di valorizzazione delle forme di dialogo e di interlocuzione con gli stessi.

 

La tutela del credito erariale

L’attività di riscossione rappresenta una priorità strategica nell’ambito degli obiettivi istituzionali dell’Agenzia delle Entrate. Al fine di rendere più proficua, ovvero incrementare la riscossione, è necessario ridurre il rischio di evasione da riscossione ed è necessario accelerare gli incassi, assicurando la rapidità dell’esecuzione di tutti gli adempimenti previsti per l’avvio della riscossione e del suo buon esito e in particolare:

• la sollecita formazione e convalida delle partite di ruolo/carico e la rapida sottoscrizione (cd. visto) dei ruoli/carichi con largo anticipo rispetto ai termini di decadenza;
• il monitoraggio dei pagamenti rateali delle somme dovute a seguito degli istituti definitori;
• il contrasto delle condotte volte alla sottrazione fraudolenta;
• il tempestivo esame delle dichiarazioni e dei documenti trasmessi dagli Agenti della riscossione, per la sospensione legale della riscossione, ai fini del riscontro al contribuente nei termini di legge;
• il sollecito esame delle richieste dei contribuenti;
• il tempestivo svolgimento, in presenza di procedure concorsuali, delle attività volte alla quantificazione del credito erariale non ancora consegnato/affidato all’agente della riscossione, al fine di assicurare che l’intero credito tributario sia oggetto di insinuazione nel passivo;

• la sollecita trattazione delle proposte di trattamento del credito tributario nell’ambito delle procedure di concordato preventivo, degli accordi di ristrutturazione dei debiti e delle procedure per il superamento delle crisi da sovraindebitamento;
• il coordinamento con gli Agenti della riscossione in seguito alla consegna dei ruoli e all’affidamento dei carichi, assicurando il costante scambio informativo;
• l’attività di mutua assistenza amministrativa nel campo della riscossione, al fine di promuovere il ricorso, da parte degli Uffici, alla cooperazione internazionale, come ulteriore mezzo di tutela del credito erariale.

 

Grandi contribuenti. Analisi del rischio e attività di controllo

I contribuenti che presentano un maggiore rischio fiscale, ovvero quelli che non esprimono comportamenti collaborativi e trasparenti, sono all’attenzione delle Direzioni regionali che analizzano le diverse posizioni attraverso l’utilizzo degli strumenti e degli applicativi già in uso.

L’Agenzia svolge un’attività di “tutoraggio”, aggiornando le “schede di analisi del rischio”, che servono a fornire una visione complessiva della posizione del contribuente, evidenziando fra l’altro, il settore produttivo di appartenenza dell'impresa, il profilo di rischio dei soci, delle partecipate e delle operazioni effettuate, le istanze di interpello presentate dal contribuente e ogni altro elemento informativo utile.

Le linee di intervento per l’anno 2019, mirano inoltre ad intercettare e contrastare i fenomeni di pianificazione fiscale nazionale e internazionale aggressivi più complessi, anche mediante l’uso delle banche dati disponibili e di altre fonti informative.

 

NB! - In sede di determinazione del livello di rischio, si dovrà tenere conto dei comportamenti che attestino la propensione del contribuente alla realizzazione di un rapporto collaborativo con l’Amministrazione finanziaria basato sulla trasparenza e sulla reciproca fiducia.

 

Le Direzioni regionali potranno coordinarsi con le giurisdizioni fiscali estere, con adeguate forme di cooperazione amministrativa. Inoltre, in un’ottica di uniformità e interazione, particolari fattispecie rinvenute nel corso delle attività di verifica sul territorio che possano dare avvio a potenziali filoni di indagine a carattere nazionale, saranno segnalate alla direzione centrale Grandi Contribuenti e, inoltre, saranno garantite sistematiche forme di coordinamento con la Guardia di finanza.

 

Piccole e medie imprese

Le piccole e medie imprese rappresentano la platea più consistente e diversificata in termini di dimensioni e attività svolte, natura giuridica e variabili economiche. L’analisi del rischio è incentrata sulle caratteristiche peculiari del territorio di competenza, ed è caratterizzata da uno stretto coordinamento sinergico tra le strutture regionali e provinciali.

Le stesse Direzioni regionali, si sono dotate di specifiche unità organizzative per lo svolgimento dell’attività di analisi del rischio di evasione/elusione in ambito locale/regionale. Inoltre, in alcune direzioni, vi sono degli uffici appositamente dedicati alla programmazione e al coordinamento delle attività di controllo delle strutture periferiche, con particolare riferimento alle imprese con volume d’affari o ricavi compresi tra 25 e 100 milioni di euro.

 

NB! - Per “Piccole imprese” s’intendono le imprese di minori dimensioni con volume d’affari o ricavi di importo inferiore a euro 5.164.568, mentre si identificano come imprese di medie dimensioni quelle con volume d’affari e ricavi di importo compresi tra euro 5.164.568 ed euro 99.999.999.

 

Attività di promozione della “compliance”

Per favorire l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari e l’emersione delle basi imponibili, è stato predisposto per il 2019 l’invio di lettere nei confronti di contribuenti che presentano particolari anomalie dichiarative.

La platea dei destinatari delle comunicazioni per il 2019 comprende:

• i contribuenti che non hanno presentato, per il periodo d’imposta 2018, la dichiarazione Iva o che l’hanno presentata compilando solo il quadro VA;
• i contribuenti che hanno dichiarato, per il periodo d’imposta 2017, un importo delle operazioni attive Iva inferiore a quello comunicato dai propri clienti o da loro stessi all’Agenzia delle Entrate ai sensi dell’articolo 21 del D.L. n. 78 del 31 maggio 2010;
• i contribuenti per i quali sono emerse particolari anomalie nel triennio 2015, 2016 e 2017 sulla base dei dati rilevanti ai fini dell’applicazione degli studi di settore.

 

NB! - Ulteriori comunicazioni verranno trasmesse, nel secondo semestre dell’anno, nei confronti di coloro che hanno emesso fatture elettroniche per i primi due trimestri del 2019 e non hanno presentato le relative comunicazioni dei dati delle liquidazioni periodiche Iva.

 

Va ricordato che l’anno in corso si è caratterizzato per quattro importanti novità dal punto di vista fiscale ovvero:

• l’introduzione della fatturazione elettronica obbligatoria;
• l’avvio della trasmissione telematica, a decorrere dal 1° luglio 2019, dei dati dei corrispettivi giornalieri per i soggetti che nell’anno precedente hanno realizzato un volume d’affari superiore ai 400.000 euro;
• l’ampliamento del regime forfetario;
• l’approvazione di 175 indici sintetici di affidabilità fiscale per il periodo d’imposta 2018.

 

Con la disponibilità di una moltitudine di dati, ormai in tempo reale, occorre modificare anche le modalità di programmazione ed esecuzione di alcune tipologie di controllo, affiancando ai tradizionali controlli successivi alla presentazione delle dichiarazioni, attività finalizzate a intercettare sul nascere potenziali fenomeni evasivi e di frode fiscale, attraverso un riscontro immediato delle anomalie emergenti dall’incrocio delle informazioni presenti nell’anagrafe tributaria.

Le nuove informazioni disponibili, sono fondamentali per l’analisi e la selezione dei soggetti a maggior rischio di evasione in materia di Iva, che dovrà essere realizzata attraverso un uso appropriato delle banche dati e dei relativi applicativi informatici messi a disposizione.

 

Facendo riferimento ai soggetti di minori dimensioni, la Legge n. 145 del 30 dicembre 2018, ha apportato sostanziali modifiche al c.d. regime forfetario, ampliando in sostanza la platea dei soggetti che ne possono beneficiare, con agevolazioni sia in termini di riduzione degli oneri amministrativi, sia in termini di aliquote di tassazione.

La stessa estensione della platea dei soggetti, necessita la messa in campo di una serie di presidi finalizzati a evitare che possano accedere illegittimamente al suddetto regime soggetti che non posseggono i requisiti prescritti dalla legge.

Per le imprese di minori dimensioni, la selezione si indirizzerà prioritariamente nei confronti di soggetti che sottofatturano le prestazioni attive, o portano in detrazione costi non inerenti l’attività esercitata.

Gli indicatori di rischio possono a titolo esemplificativo rinvenirsi:

• nella presenza di crediti Iva in apparenza non giustificabili in base ai dati economici, ovvero ai regimi normativi vigenti;
• nell’effettuazione di acquisti da soggetti che omettono la presentazione delle relative dichiarazioni fiscali e del modello “Comunicazione delle liquidazioni periodiche Iva”;
• nella presenza di un elevato importo dei costi c.d. “residuali”;
• negli acquisti effettuati da controparti che dichiarano l’esercizio di attività rientranti in codici ATECO c.d. residuali (ad esempio i codici che terminano con la dicitura n.c.a.);
• nella presenza di bassa redditività anche a fronte di ricavi costanti o in crescita nel tempo.

 

Attività di controllo per i soggetti a maggior rischio

Selezionati i soggetti, al fine di ottimizzare l’impiego delle risorse, nell’ambito dell’attività istruttoria esterna (controlli mirati e/o verifiche), viene data priorità al controllo dei soggetti a maggior rischio di evasione fiscale o ai casi più complessi.

Nell’ambito delle attività istruttorie interne, le strutture operative faranno ricorso all’indagine finanziaria quale strumento istruttorio maggiormente incisivo in relazione a specifiche tipologie soggettive a più elevato rischio evasione.

Al riguardo, come già rappresentato nelle linee guida per la programmazione 2019, entro l’anno dovrà essere completata la sperimentazione, in ordine al campione di posizioni selettive individuate sulla base dell’utilizzo delle informazioni comunicate all’Archivio dei rapporti finanziari per le società che hanno omesso di presentare la dichiarazione fiscale per il periodo d’imposta 2016, ovvero le hanno presentate con valori non significativi.

Il controllo dovrà anche, essere finalizzato alla definizione della pretesa tributaria, garantendo l’effettiva partecipazione del contribuente al procedimento di accertamento.

In quest’ottica assume una funzione fondamentale il contraddittorio, perché rende la pretesa tributaria adeguatamente motivata a seguito dell’effettivo confronto con il contribuente.

 

Attività di controllo delle compensazioni e delle agevolazioni fiscali

L’attività di controllo degli uffici, si concentra anche sui soggetti che hanno indebitamente utilizzato crediti d’imposta in compensazione ai sensi dell’articolo 17 del D.L. n. 241 del 1997, e anche sui soggetti destinatari di benefici e incentivi fiscali (ad esempio, credito d’imposta per attività di Ricerca e Sviluppo).

E’ segnalata l’importanza di dedicare uno specifico impegno al riscontro delle compensazioni indebite, ponendo particolare attenzione, anche ai casi in cui crediti palesemente fittizi risultino utilizzati in compensazione per il pagamento di somme iscritte a ruolo, o di somme dovute a seguito di atti di recupero o anche di avvisi di accertamento definiti in adesione dal contribuente.

L’attività di analisi, dovrà anche essere svolta al fine di individuare le diverse fattispecie di indebita fruizione di misure agevolative.

I risultati di tale analisi, dovranno guidare la scelta delle modalità con le quali effettuare la successiva attività di controllo, anche in funzione della rischiosità dei soggetti beneficiari.

 

Persone fisiche, autonomi ed enti non commerciali

Per incoraggiare l’assolvimento degli obblighi tributari e favorire l’emersione spontanea delle basi imponibili, è stato previsto nel 2019 l’invio di circa 380.000 lettere nei confronti di contribuenti persone fisiche per i quali relativamente alle dichiarazioni dei redditi presentate per l’anno d’imposta 2015, sono state riscontrate anomalie riguardanti una o più categorie reddituali.

 

NB! - Le comunicazioni sono inviate agli indirizzi di posta elettronica certificata registrati nel pubblico registro INI PEC, istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico. Nei casi di indirizzo PEC non attivo o non registrato nell’Indice nazionale, la spedizione è effettuata mediante posta ordinaria. Le stesse comunicazioni sono inoltre consultabili nel cassetto fiscale del contribuente.

 

Con riferimento ai soggetti selezionati per il criterio redditi di lavoro autonomo abituale e professionale, a partire dal periodo d’imposta 2015, è stata adottata una più articolata modalità di selezione, che tiene conto non solo dei compensi certificati dai sostituti d’imposta, ma anche delle informazioni trasmesse dal contribuente stesso mediante le comunicazioni delle operazioni rilevanti ai fini Iva (spesometro), con particolare riferimento alle prestazioni effettuate nei confronti di consumatori finali che non abbiano agito quali sostituti di imposta.

Con specifico riferimento agli enti non commerciali e alle Onlus, gli uffici opereranno un numero di controlli idoneo a supportare l’effetto di deterrenza, nonché il recupero delle agevolazioni illegittimamente fruite, nei confronti dei soggetti che apparentemente si presentano come non profit, ma in realtà svolgono vere e proprie attività commerciali, tenendo anche conto dell’attività svolta negli anni passati e valutando attentamente le modalità istruttorie più idonee da adottare.

L’attività di analisi del rischio in materia, oltre ad essere effettuata utilizzando gli specifici applicativi disponibili, terrà conto anche della conoscenza diretta del territorio e delle singole peculiarità che caratterizzano i vari settori di attività, in modo da ottenere una selezione mirata dei soggetti, evitando così di perseguire, salvo evidenti casi di abuso, situazioni di minima rilevanza o caratterizzate da evidente rilievo sociale, come nei casi in cui l’attività istituzionale riguardi la formazione sportiva per i giovani, oppure sia rivolta ad anziani o a soggetti svantaggiati.

L’attenzione dovrà infatti essere incentrata sulla presenza di elementi, anche fattuali, non conformi alla natura non-profit del soggetto.

NB! - L’analisi sarà quindi, rivolta prioritariamente nei confronti delle organizzazioni che svolgono attività inidonee a perseguire scopi sociali, procedendo al disconoscimento di ente non profit, con recupero a tassazione delle agevolazioni indebitamente fruite.

 

L’Agenzia delle Entrate evidenzia che il controllo dovrà essere finalizzato alla definizione della pretesa tributaria, garantendo l’effettiva partecipazione del contribuente al procedimento di accertamento. Assume in questa ottica ruolo fondamentale il contradditorio, anche perché permette, in caso di formalizzazione della pretesa tributaria, di motivarla adeguatamente, dopo un confronto effettivo con il contribuente.

Nell’ambito delle attività di selezione ai fini del controllo, in via prioritaria, dovranno essere individuate le posizioni dei soggetti che non hanno giustificato l’anomalia comunicata o non hanno modificato il loro comportamento a seguito della ricezione della comunicazione.

La circolare evidenzia l’importanza strategica di effettuare un numero congruo di controlli su tali soggetti al fine di consolidare la percezione da parte dei contribuenti e dei professionisti che li assistono che la mancata comunicazione all’Agenzia di elementi utili a giustificare l’anomalia segnalata o il mancato ravvedimento operoso comportano sempre un elevato rischio di essere sottoposti a controllo.

 

Applicativi per l’accertamento fiscale

I soggetti che per l’anno d’imposta 2014 non hanno giustificato le anomalie riscontrate o non hanno corretto gli errori commessi, sono confluiti nei seguenti applicativi per l’accertamento:

• GIARA per l’emissione di accertamenti parziali automatizzati relativamente ai: redditi dei fabbricati, redditi di lavoro dipendente e assimilati, assegni periodici corrisposti al coniuge, redditi diversi e redditi di lavoro autonomo abituale e non professionale;
• ICONA WEB, tramite l’applicativo AUReS, per l’emissione di accertamenti parziali con riguardo in particolare a: redditi di lavoro autonomo abituale e professionale imponibili a tassazione ordinaria; redditi di capitale e redditi di partecipazione.

 

I soggetti persone fisiche che per l’anno d’imposta 2015 sono stati, invece, esclusi dall’invio delle comunicazioni finalizzate a favorire l’adempimento spontaneo e che risultano aver percepito e non dichiarato, in tutto o in parte, uno o più redditi appartenenti a diverse categorie reddituali, sono confluiti nei già citati applicativi per l’ordinaria attività di controllo.

 

Si fa presente che l’art. 10, del D.L. n. 87 del 12 luglio 2018 (cd. “Decreto dignità”), ha modificato la disciplina del cd. “redditometro” stabilendo che la ricostruzione induttiva del reddito complessivo fondata su elementi indicativi di capacità contributiva, deve essere basata su una metodica che tenga conto anche della capacità di spesa, nonché della propensione al risparmio dei contribuenti, ai sensi del comma cinque, dell’art. 38, del D.P.R. n. 600 del 1973.

In attesa della formulazione di questa metodologia, da approvare con un nuovo decreto ministeriale, la norma ha abrogato il vigente decreto ministeriale del 16 settembre 2015 con effetto dall’anno d’imposta 2016.

Il legislatore ha però precisato che sono fatti salvi gli atti già notificati alla data di entrata in vigore della disposizione normativa e che è possibile effettuare le attività di controllo basate sul decreto ministeriale 16 settembre 2015 per gli anni di imposta fino al 2015.

 

NB! - L’Ufficio ha l’obbligo di instaurare il contraddittorio con il contribuente, invitandolo a comparire di persona o tramite rappresentanti per fornire dati e notizie rilevanti ai fini dell’accertamento nonché di avviare, in caso di accertamento, il procedimento per adesione, ai sensi dell’art. 5, del D.L. n. 218 del 19 giugno 1997.

 

La consulenza giuridica

Tra le diverse attività dell’Agenzia, vi sono le attività di interpretazione delle norme tributarie mediante l'emanazione di documenti di prassi (circolari e risoluzioni) e la pubblicazione delle risposte rese ad istanze di interpello e di consulenza giuridica da parte delle strutture centrali.

In tale ambito vi è l’impegno di ottimizzazione dei tempi di risposta, alle istanze, al fine di facilitare il corretto e tempestivo adempimento degli obblighi tributari da parte dei contribuenti.

Nella prospettiva di rendere più efficiente il presidio dell’attività interpretativa, le Direzioni regionali garantiscono puntuali azioni finalizzate alla contrazione dei tempi di risposta agli interpelli e provvedono alla tempestiva richiesta di regolarizzazione e di documentazione integrativa incentivando l’utilizzo del canale telematico gestito mediante la posta elettronica certificata.

La promozione di tale attività interpretativa contribuisce ad instaurare con i contribuenti un dialogo trasparente e dinamico, prevenendo gli inadempimenti tributari e riducendo la conflittualità, in una prospettiva di rafforzamento della fiducia nei riguardi dell’Amministrazione finanziaria.

 

NB! - Le risposte fornite agli interpelli ed alle consulenze giuridiche, contribuiscono a creare il patrimonio interpretativo dell’Agenzia strumento di supporto al contribuente per la comprensione e l’applicazione delle disposizioni di carattere tributario, utile, altresì, ad uniformare il comportamento delle strutture territoriali.

 

Nuove forme di dialogo con i contribuenti

Il “regime” dell’adempimento collaborativo, si inserisce nell’ambito delle nuove forme di dialogo con i contribuenti, al fine di promuovere l’adempimento tributario e ridurre la conflittualità con l’Amministrazione finanziaria. Nell’ambito del nuovo approccio, i contribuenti sono incentivati a fornire informazioni spontanee, complete e tempestive, e ad assumere comportamenti improntati alla trasparenza e alla collaborazione. Come contropartita, vi è l’impegno dell’Amministrazione finanziaria di rendere l’adempimento fiscale più semplice e supportare le imprese a raggiungere un maggior grado di certezza fiscale.

L’attuale impianto normativo prevede due fasi di applicazione:

• una prima fase, che si concluderà il 31 dicembre 2019, è riservata ai contribuenti di più rilevanti dimensioni, con dieci miliardi di euro di volume d’affari o ricavi, ovvero un miliardo di euro per chi ha presentato istanza per il Progetto Pilota, per una platea iniziale di circa 70 soggetti.
• una seconda fase avvierà un percorso che porterà all’inclusione dell’intera platea dei contribuenti con ricavi superiori a 100 milioni di euro (cd. grandi contribuenti).

 

NB - L’articolo 8 del decreto del MEF del 29 aprile 2016 consente già oggi alle imprese che si conformano al contenuto della risposta dell’Agenzia delle Entrate alla domanda di interpello sui nuovi investimenti di accedere al regime di adempimento collaborativo a prescindere dai requisiti dimensionali.

 

Oltre alle attività organizzative, sono attivate le necessarie attività di coordinamento con le articolazioni territoriali dell’Agenzia competenti alle ordinarie attività di controllo.

Nell’ottica di promuovere nuove forme di dialogo preventivo con la platea dei grandi contribuenti, il Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrale del 16 aprile 2019, detta i requisiti, le modalità e i termini per la presentazione dell’istanza di accesso alla “Procedura di cooperazione e collaborazione rafforzata” per le imprese non residenti che appartengono a gruppi multinazionali con fatturato consolidato superiore ad un miliardo di euro, e che svolgono in Italia attività economiche suscettibili di configurare, nel loro complesso, una stabile organizzazione sul territorio dello Stato (prevista dall’articolo 1-bis del D.L. n. 50 del 24 aprile 2017).

La presentazione dell’istanza avvia un percorso collaborativo con l’Agenzia delle Entrate finalizzato a valutare, in contraddittorio con essa, la presenza dei requisiti di legge per la configurazione di una stabile organizzazione nel territorio dello Stato e per la definizione dei relativi debiti tributari.

 

Quadro Normativo

Circolare Agenzia delle Entrate n. 19 dell’8 agosto 2019 Provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrale del 16 aprile 2019