A quale DTL spetta irrogare la sanzione se un illecito viene commesso in differenti province?

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Gamma è un’impresa con unità locali dislocate in differenti province nell’ambito delle quali presta servizio a giorni diversificati il dipendente Caio. Accade spesso che Gamma registri nel LUL la prestazione oraria di Caio in modo difforme dall’orario effettivamente svolto da costui, generando disvalori retributivi. Caio, insospettito, si reca presso la DTL in cui è ubicata l’unità locale di Gamma ove presta più spesso la propria attività, al fine di richiedere un accertamento ispettivo. La DTL può sindacare anche la prestazione di lavoro che si svolge nelle unità locali ubicate fuori dalla propria competenza territoriale?

Premessa

Il processo ordinario di opposizione prevede una competenza ripartita tra Tribunale e Giudice di Pace secondo criteri che fanno riferimento in parte alla materia ed in parte alla misura delle sanzioni previste o applicate. Con riferimento alla competenza territoriale quest’ultima si radica davanti al giudice del luogo ove è stata commessa la violazione e si tratta di competenza che la giurisprudenza della Suprema Corte ha ritenuto costantemente come inderogabile, con possibilità di rilevazione d’ufficio dell’errata individuazione del giudice. L’esatta individuazione del Giudice territorialmente competente a conoscere dell’opposizione va di pari passo, anzi, presuppone l’individuazione dell’Autorità amministrativa competente a irrogare la sanzione qualora l’illecito venga commesso in zone territoriali ubicate in differenti province d’Italia. Tale esame postula l’illustrazione di concetti basilari inerenti alla competenza.

La competenza amministrativa

La competenza amministrativa indica la quota di poteri e funzioni pubbliche attribuite ad un determinato organo della PA e, dunque, ne delimita compiti e potestà. La competenza amministrativa si articola per materia, per territorio o per grado e per valore.

1. Competenza per materia

La competenza per materia ripartisce i compiti fra i diversi organi con riferimento all’oggetto e ammette un’ulteriore ripartizione di tipo funzionale.

1. Competenza per territorio

La competenza per territorio invece è data dalla ripartizione, nell’ambito di una stessa amministrazione, fra i diversi organi dei compiti relativi alle singole parti del territorio sul quale l’ente deve svolgere la propria azione.

1. Competenza per grado

La competenza per grado ha connotazione spiccatamente gerarchica, nel senso che determinate funzioni, generalmente le più importanti, come quelle di direzione e di coordinamento, sono affidate agli organi superiori, mentre le funzioni d’esecuzione sono affidate agli organi inferiori.

1. Competenza per valore

La competenza per valore infine è data invece dall’entità economica dell’oggetto.

L’atto viziato da incompetenza dell’organo amministrativo

L’esame sulla competenza costituisce un passaggio propedeutico all’adozione dell’atto amministrativo, poiché nell’eventualità in cui tale presupposto dovesse mancare, l’atto risulterebbe affetto da un vizio invalidante. Al riguardo occorre distinguere tra incompetenza relativa e incompetenza assoluta.

Entrambe le ipotesi sono accomunate dalla circostanza che l’organo esercita poteri spettanti ad altri soggetti istituzionali. Il problema che si pone è semmai quello di individuare il confine che separa tali forme patologiche del provvedimento e ciò in ragione delle diverse conseguenze che sono collegate al vizio invalidante.

Incompetenza relativa e incompetenza assoluta

Infatti, mentre l’incompetenza relativa comporta l’illegittimità del provvedimento, con la conseguenza che quest’ultimo, fino a che non venga annullato dal Giudice su ricorso della parte asseritamente lesa, è comunque idoneo quantomeno a produrre i propri effetti, l’atto viziato da carenza assoluta di competenza (altrimenti detta difetto di attribuzione) è invece considerato nullo ai sensi dell’art. dall’art. 21-septies della L. n. 241/90. Sotto il profilo causale la nullità assoluta esprime una valutazione negativa dell’ordinamento, in ragione della deficienza strutturale da cui è affetto il provvedimento, ovvero per la sua dannosità sociale, espressa in una situazione di contrasto con valori e con interessi generali o superindividuali, che ontologicamente assumono rilevanza per l’intera collettività. Lo spessore di siffatti interessi spiega, ai sensi dell’art. 31 comma 4 del D.lgs. n. 104/10 perché il Giudice, diversamente dall’illegittimità, possa rilevare ex officio tale vizio invalidante. In altri termini la nullità corrisponde alla sanzione massima, in quanto opera di diritto (ipso iure), non richiede neppure l’intervento del giudice, mentre con l’annullamento la restaurazione dell’ordine violato attuata con la demolizione del provvedimento amministrativo avviene proprio ad opera del giudice adito su ricorso proposto dalla parte.

Differenti orientamenti in tema di atto viziato da incompetenza

1. Primo orientamento

Ciò premesso si ritiene che l’incompetenza relativa ricorra allorché l’organo amministrativo eserciti un potere di un altro organo appartenente comunque alla stessa amministrazione.

Ricorrerebbe conseguentemente il difetto di attribuzione laddove l’atto promani da organo amministrativo appartenente a un’amministrazione differente rispetto a quella astrattamente titolare del potere.

Alla stregua di tale criterio, pertanto, la linea di demarcazione tra incompetenza assoluta e incompetenza relativa sarebbe data dalla distinta personalità giuridica delle amministrazioni coinvolte nell’operazione dalla quale è scaturito il provvedimento viziato.

1. Secondo orientamento

Altro orientamento ritiene che l’incompetenza assoluta vada analizzata sotto un profilo funzionale, nel senso che ciò che assumerebbe rilevanza sarebbe, non tanto il criterio formale basato sulla distinzione della personalità giuridica tra enti, quanto l’aspetto sostanziale del settore o della materia assegnata agli organi amministrativi, quantunque incardinati presso amministrazioni differenti.

In tale senso l’incompetenza assoluta ricorrerebbe qualora l’atto provenisse da un ente che operi in settori distinti e non omogenei rispetto a quelli in cui opera l’ente titolare del potere amministrativo (es. il titolo di studio rilasciato dall’Ufficio territoriale del Governo). Se invece l’atto fosse stato emanato nell’esercizio di una attività riferita ad un settore amministrativo ordinato unitariamente, ma in violazione dei compiti ripartiti tra i due organi, allora si configurerebbe un’ipotesi di incompetenza relativa (es. sanzioni in materia lavoristica adottate dall’INPS anziché dalla DTL).

1. La giurisprudenza

La giurisprudenza sembra propendere per quest’ultimo orientamento laddove stabilisce che configura il vizio di nullità per difetto di attribuzione il caso della carenza di potere in astratto, nella quale si ha violazione della norma attributiva del potere. Testualmente “l’art. 21 septies l. n. 241 del 1990, nell’individuare come causa di nullità del provvedimento amministrativo il “difetto assoluto di attribuzione”, evoca, come fattispecie paradigmatica, proprio il caso della carenza di potere in astratto, vale a dire l’ipotesi in cui una P.A. assume di esercitare un potere che in realtà nessuna norma attribuisce […]”.

Rilevanza della competenza territoriale in materia ispettiva

Tali concetti assumono rilevanza per il radicamento del procedimento ispettivo in presenza di condotte trasgressive che vengano svolte in ambiti territoriali differenti, i quali come noto contrassegnano i limiti del potere accertativo delle Direzioni Territoriali del Lavoro. Attualmente infatti le DTL costituiscono l’articolazione periferica, generalmente con competenza in ambito provinciale, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Pertanto il territorio provinciale delimita il raggio di azione degli ispettori del lavoro. Alla luce di tali criteri ci si domanda a quale DTL spetti la competenza di svolgere e concludere il procedimento ispettivo se le condotte illecite vengano compiute in differenti province e conseguentemente a quale categoria invalidante venga ricondotto il provvedimento sanzionatorio adottato da una DTL, al di là dei propri ambiti di competenza territoriale.

Con riferimento a quest’ultimo aspetto non pare dubitabile che l’atto sanzionatorio debba essere considerato illegittimo e non nullo, poiché adottato da un organo che ha agito invadendo la sfera di competenza territoriale di altro organo amministrativo; in ogni caso, entrambi tali organi appartengono alla stessa amministrazione (Ministero del Lavoro) e svolgono conseguentemente le medesime funzioni.

Quanto invece al primo aspetto, l’art. 17 comma 5 della L. n. 689 cit. si limita a prevedere che “l’ufficio territorialmente competente è quello del luogo in cui è stata commessa la violazione”. La norma è stata interpretata dalla giurisprudenza nel senso che “[…] ai fini della individuazione dell’autorità amministrativa e del giudice rispettivamente competenti, ai sensi della L. 24 novembre 1981, n. 689, ad irrogare la sanzione (art. 17) e a decidere sulla conseguente opposizione (art. 22), il luogo della commissione dell’illecito è da reputarsi coincidente con il luogo dell’accertamento in relazione al presumibile perfezionarsi dell’infrazione nel posto in cui ne vengano acclarati gli elementi costitutivi, ovvero venga constatata parte della condotta attiva o passiva del trasgressore in sé idonea ad integrare contegno sanzionabile”. Tuttavia precisa la S.C. “l’operatività di questa presunzione deve tuttavia essere esclusa, per assenza della base logica su cui riposa, quando la stessa imputazione indichi un luogo della commissione del fatto diverso da quello dell’accertamento, relegando questo a mero luogo del reperimento delle prove di un illecito commesso altrove”. Alla luce di tale criterio sembra che si possa arguire che se l’illecito o parte di esso venga commesso in una provincia d’Italia per poi proseguire in altre province d’Italia, ciascuna DTL radicata nei contesti territoriali in cui è stata tenuta la condotta complessivamente illecita potrà attivare il procedimento e applicare le sanzioni del caso.

Per esigenze di semplificazione e di razionalizzazione dell’attività e sul presupposto di un raccordo tra Uffici, rileva in sostanza la vis attractiva di una sola DTL tra quelle nel cui territorio di competenza è stato integrato parte dell’illecito che allo scopo viene figurativamente considerato come unico perché oggetto di un medesimo disegno da parte del suo autore. Tuttavia recentemente la S.C. è nuovamente intervenuta in materia e ha rivisitato il criterio stabilendo che “nell’ipotesi di contestazione di una pluralità di violazioni amministrative commesse in luoghi diversi, nell’impossibilità di applicare il criterio del luogo di commissione degli illeciti continuati o di quello unico permanente, difficilmente individuabili, non può che applicarsi quello del luogo del relativo accertamento”.

Il caso concreto

Venendo al caso di specie, Gamma è un’impresa con unità locali dislocate in differenti province, nell’ambito delle quali presta servizio a giorni diversificati il dipendente Caio. Accade spesso che Gamma registri nel LUL la prestazione oraria di Caio in modo difforme dall’orario effettivamente svolto da costui generando disvalori retributivi. Caio, insospettito, si è recato presso la DTL in cui è ubicata l’unità locale di Gamma ove presta più spesso la propria attività per richiedere un accertamento ispettivo. In base alle argomentazioni sopra esposte gli scriventi ritengono che la DTL possa procedere a un accertamento unitario e possa conseguentemente sindacare anche l’entità oraria delle prestazioni di Caio svolte nelle unità locali ubicate al di fuori dei propri ambiti di competenza territoriale. Ciò in ragione dell’unitarietà della condotta di Gamma e previo raccordo con le altre DTL interessate, onde evitare una duplicazione delle sanzioni e delle verifiche.


NOTE