La necessità di riformare il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale (TULD) è emersa per allineare il sistema normativo italiano alle moderne esigenze fiscali e doganali, in conformità con il diritto dell'Unione Europea.
Con la Legge delega n. 111 del 9 agosto 2023, il Governo italiano è stato incaricato di emanare decreti legislativi per la riforma fiscale, comprendendo anche importanti cambiamenti in materia doganale.
Così, dopo oltre 50 anni dall'entrata in vigore del Testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale, l'Italia ha finalmente adottato un quadro normativo allineato alle norme doganali dell'Unione Europea.
Il Decreto Legislativo n. 141/2024, pubblicato il 3 ottobre 2024, rappresenta l'attuazione di questa delega, introducendo un riordino completo del sistema doganale italiano. Le nuove "disposizioni complementari nazionali al codice doganale dell'Unione", allegate al Decreto Legislativo del 26 settembre 2024 e pubblicate in Gazzetta Ufficiale il 3 ottobre 2024, sostituiscono anche vecchie normative, come il Regio Decreto n. 65 del 1986. Ora, gli operatori doganali ed economici dispongono di un sistema normativo coerente e aggiornato per la gestione delle operazioni doganali.
Il nuovo Decreto Legislativo n. 141/2024, che introduce le "disposizioni complementari nazionali al Codice Doganale dell'Unione", è strutturato in 7 titoli e comprende un totale di 122 articoli, significativamente ridotti rispetto ai più di 350 articoli del vecchio Testo Unico delle disposizioni legislative in materia doganale (TULD).
La riforma si concentra sull'armonizzazione delle normative nazionali con quelle unionali, introducendo numerose novità. Tra le principali differenze rispetto al TULD, si evidenzia:
NOTA BENE: Un'altra innovazione riguarda la rappresentanza doganale, che viene riorganizzata e subordinata a specifiche abilitazioni per determinati operatori economici.
Il nuovo quadro normativo mira a semplificare e rendere più efficiente il sistema doganale italiano, adattandolo alle moderne esigenze del commercio internazionale.
Infatti, il Dlgs n. 1412024 ha aggiornato o abrogato le norme obsolete, completato la telematizzazione delle procedure, migliorato il coordinamento tra le autorità doganali e semplificato le verifiche doganali.
Alla luce di tutto ciò, l’Agenzia delle Dogane in data 4 ottobre 2024, ha pubblicato la circolare n. 20, con la quale fornisce le prime necessarie informazioni per comprendere le molteplicità novità introdotte.
Il documento di prassi risulta di particolare importanza, non solo perché riepiloga le principali novità, ma - nelle sue 67 pagine - fornisce un'analisi dettagliata e approfondita dei singoli articoli che compongono le disposizioni nazionali complementari al codice doganale dell’Unione (Disposizioni complementari).
Il Titolo I della circolare n. 20 delle Dogane si occupa principalmente delle fonti, definizioni e vigilanza doganale. In particolare, il concetto di "linea doganale", utilizzato in precedenza, è stato sostituito da quello di "linea di vigilanza doganale", per meglio rispecchiare le norme dell'Unione Europea.
Il documento regola anche il coordinamento delle attività doganali tra l'Agenzia delle Dogane e la Guardia di Finanza, che collaborano per garantire un controllo efficace e continuativo. Sono aggiornati gli orari di apertura degli uffici doganali, adattati per garantire flessibilità nel traffico merci, con la possibilità di estendere il servizio in base alle necessità degli operatori.
Infine, si introduce la possibilità di assegnare alla Guardia di Finanza la gestione di strutture a basso traffico, semplificando la procedura rispetto al passato.
Il nuovo Decreto Legislativo 141/2024 introduce importanti novità nel rapporto doganale, a partire dalla chiara definizione dei soggetti obbligati al pagamento dei diritti di confine, che includono dazi, IVA e altre imposte di consumo applicate all'importazione.
Nello specifico, l'articolo 30 modifica e aggiorna quanto previsto dal precedente articolo 38 del TULD, stabilendo che i soggetti tenuti al pagamento dei diritti di confine vengono individuati in base alla normativa doganale dell'Unione Europea. L'identificazione dei soggetti obbligati al pagamento segue le disposizioni del Codice Doganale dell'Unione, in particolare gli articoli 77, 78 e 79, che regolano l'obbligazione doganale.
La figura del rappresentante doganale è stata riorganizzata nel nuovo Decreto Legislativo n. 141/2024 per chiarire e regolamentare meglio le sue funzioni. Esistono due modalità di rappresentanza doganale: diretta e indiretta.
Nel caso della rappresentanza diretta, il rappresentante doganale agisce esclusivamente per conto di una singola persona, solitamente l'importatore, e non assume alcuna responsabilità diretta per il pagamento dei diritti di confine. La rappresentanza diretta richiede un'abilitazione specifica, che può essere concessa a determinati soggetti qualificati, come gli spedizionieri doganali, i Centri di Assistenza Doganale (C.A.D.) e gli operatori economici autorizzati (AEO). L'abilitazione può essere richiesta contestualmente all'ottenimento dello status di AEO o all'autorizzazione per l'esercizio delle attività doganali. È necessario mantenere questo status per continuare a esercitare la rappresentanza diretta.
A differenza di quella diretta, nella rappresentanza indiretta, il rappresentante doganale agisce a nome proprio ma per conto di un'altra persona, che può essere l'importatore o esportatore. Non sono richieste abilitazioni specifiche per esercitare questa funzione, e il rappresentante può essere chiunque sia nominato dall'altra persona per eseguire atti e formalità doganali. Tuttavia, il rappresentante indiretto potrebbe essere responsabile anche per il pagamento dei diritti di confine, insieme all'importatore o esportatore.
Oltre alla riorganizzazione delle due modalità di rappresentanza, il decreto ha semplificato le procedure per ottenere l'abilitazione e ha definito requisiti più chiari e trasparenti per accedere alla rappresentanza diretta. La riforma ha anche introdotto controlli più rigorosi per garantire che solo soggetti competenti e qualificati possano esercitare tali funzioni.
Infine, il decreto potenzia lo Sportello Unico Doganale e dei Controlli (S.U.Do.Co.).
L’articolo 39 relativo al cosiddetto S.U.Do.Co. rappresenta una delle innovazioni più rilevanti del Decreto Legislativo 141/2024. L'obiettivo principale è semplificare e coordinare tutti i controlli amministrativi e doganali attraverso un unico punto di accesso, gestito in modalità telematica. Lo Sportello unico mira a centralizzare e armonizzare le verifiche necessarie per l'importazione, l'esportazione e il transito delle merci, riducendo tempi e costi per gli operatori economici.
Attraverso questo sistema, tutte le autorità competenti per i vari controlli (ad esempio, verifiche sanitarie, fitosanitarie, di sicurezza) potranno eseguire le loro ispezioni in modo simultaneo e nello stesso luogo, evitando la frammentazione delle procedure. Questo approccio integrato garantisce una maggiore efficienza e riduce gli ostacoli burocratici che rallentano le operazioni commerciali.
Il potenziamento del S.U.Do.Co. è strettamente collegato agli obiettivi di digitalizzazione e modernizzazione previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Si tratta di uno strumento chiave per rendere i controlli doganali più efficaci e trasparenti, migliorando al contempo la competitività del sistema economico italiano. L'adozione di tecnologie innovative e la centralizzazione dei controlli permetteranno di ridurre i tempi di attesa e i costi per le imprese, facilitando il commercio internazionale.
Il Capo IV del Titolo II del Decreto Legislativo n. 141/2024 introduce diverse novità in materia di revisione dell'accertamento, aggiornando e integrando quanto previsto dai precedenti articoli del Decreto legislativo n. 374 del 1990. Una delle principali innovazioni è la chiara distinzione e separazione delle diverse fasi dell'attività di controllo doganale, che includono i controlli a posteriori, la redazione del verbale di constatazione e l'emanazione dell'atto di accertamento. Queste attività procedono in ordine temporale e vengono eseguite in modo più strutturato e trasparente rispetto al passato, garantendo così maggiore chiarezza sia per l'amministrazione che per gli operatori economici.
Inoltre, viene ribadita la possibilità di revisione delle dichiarazioni doganali già presentate, con la previsione di una verifica accurata anche per quanto riguarda elementi come la qualità, quantità, origine o valore delle merci, nonché per eventuali difformità procedurali. Il potere di controllo a posteriori viene affidato sia all'Agenzia delle Dogane che alla Guardia di Finanza, che possono accedere ai locali delle imprese per esaminare documentazione e merci, se necessario.
Un'ulteriore novità è l'importanza del contraddittorio con gli operatori economici, per garantire che eventuali rilievi o rettifiche vengano discussi con la parte interessata prima dell'emissione di un atto definitivo. Infine, l'articolo 42, relativo alla "Revisione della dichiarazione", prevede che le revisioni siano effettuate dall'Ufficio competente dove la dichiarazione è stata registrata, nel rispetto dei termini previsti dalla normativa unionale, e che sia sempre garantita la possibilità di presentare osservazioni da parte dell'operatore interessato.
Il Capo V del Decreto Legislativo n. 141/2024 introduce modifiche importanti riguardo la riscossione dei diritti doganali e le modalità di pagamento. L'Articolo 44 specifica le varie forme di pagamento, che includono pagamenti elettronici, contanti (fino a un massimo di 5.000 euro per operazioni commerciali e 500 euro per operazioni non commerciali) e l'utilizzo del sistema PagoPA. Sono mantenute alcune disposizioni precedenti, ma il decreto introduce anche nuovi strumenti per semplificare le operazioni di versamento dei diritti, con modalità stabilite in accordo con il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato e la Banca d’Italia.
L'Articolo 45 disciplina la possibilità di concedere pagamenti dilazionati o periodici per i diritti doganali, con un'estensione fino a 90 giorni per i tributi nazionali, previa presentazione di idonee garanzie. Per il pagamento differito, invece, si introduce un nuovo meccanismo per la determinazione degli interessi, sostituendo il tasso dei BOT trimestrali con il tasso di interesse BCE, rilevato semestralmente (articolo 46). Questo cambiamento mira a semplificare l'amministrazione e a garantire maggiore coerenza con le attuali pratiche finanziarie europee.
Inoltre, l'Articolo 47 stabilisce nuove misure per la gestione del ritardo nei pagamenti, tra cui la possibilità di adottare misure di tutela del credito, come la confisca e la vendita delle merci non svincolate. Viene anche introdotta una nuova disciplina sui termini di notifica dell'obbligazione doganale (Articolo 48), che delinea i casi in cui non è necessaria una notifica immediata.
Infine, l'Articolo 49 regola l'applicazione degli interessi di mora in caso di ritardo nel pagamento, in conformità con il Codice Doganale dell'Unione, e l'Articolo 50 introduce regole aggiornate per la fornitura di garanzie, comprese nuove disposizioni per la riduzione o esonero di garanzie a favore degli operatori economici autorizzati, come stabilito nell'Articolo 51. Queste modifiche complessivamente mirano a rendere il sistema di riscossione più efficiente, in linea con le normative unionali e le esigenze degli operatori.
Il nuovo impianto sanzionatorio introdotto con il Decreto Legislativo 141/2024 rappresenta una significativa evoluzione rispetto alla disciplina precedente, in particolare con il superamento del concetto tradizionale di contrabbando. Questa riforma mira a razionalizzare e semplificare il quadro sanzionatorio, eliminando la distinzione tra contrabbando "extra ispettivo" e "intra ispettivo", e introducendo un sistema più lineare e coerente con le altre normative fiscali.
Una delle principali novità consiste nella ridefinizione delle violazioni doganali, ora suddivise in due sole categorie: illeciti penali e illeciti amministrativi. La distinzione tra queste due categorie non è più basata sull'elemento soggettivo del dolo, come avveniva nel previgente TULD, ma su criteri oggettivi, in particolare sull'ammontare dei diritti doganali evasi o non versati. In tal senso, la soglia di 10.000 euro di diritti di confine dovuti diventa il discrimine tra illeciti amministrativi e illeciti penali.
Il concetto di contrabbando viene dunque integrato in un sistema più ampio che tiene conto del grado di offensività della condotta, applicando sanzioni penali solo quando vengono superati determinati limiti. Inoltre, il legislatore ha introdotto un'ulteriore salvaguardia: qualora l'Autorità Giudiziaria, anche in presenza di diritti superiori alla soglia, non riscontri il dolo necessario per configurare il reato, la violazione sarà trattata come un illecito amministrativo, con il passaggio della competenza all'amministrazione doganale per la relativa sanzione.
Questa riforma semplifica la procedura sanzionatoria e rende il sistema più efficiente, evitando l'ambiguità del passato e favorendo una maggiore uniformità con le altre normative tributarie nazionali e unionali.
Agli articoli 78 e 79 del nuovo Dlgs n. 141/2024 vengono disciplinate rispettivamente le due nuove fattispecie di contrabbando ammesse.
Contrabbando per omessa dichiarazione si verifica quando un soggetto, con dolo, non adempie all'obbligo di dichiarare le merci in dogana, sottraendole alla vigilanza e al pagamento dei diritti di confine. La norma include tutte le situazioni in cui le merci non unionali vengono introdotte nel territorio nazionale senza dichiarazione, rendendo il detentore delle merci responsabile se non è in grado di giustificarne la provenienza legittima (articolo 78).
Contrabbando per infedele dichiarazione questa fattispecie riguarda i casi in cui viene presentata una dichiarazione doganale, ma questa risulta dolosamente errata rispetto a elementi come qualità, quantità, origine o valore delle merci, incidendo sull’applicazione della tariffa e sulla liquidazione dei diritti dovuti (articolo 79).
Il nuovo sistema adotta un approccio più razionale e prevede sanzioni penali solo per violazioni che superano la soglia di 10.000 euro di diritti di confine dovuti. Sotto tale importo, le violazioni sono considerate illeciti amministrativi, con sanzioni che variano dal 100% al 200% dei diritti non pagati, mentre oltre tale soglia le violazioni diventano di natura penale. Inoltre, le violazioni sono aggravate in presenza di circostanze specifiche, come quelle indicate all'articolo 88.
Questa riforma ha razionalizzato il reato di contrabbando, mantenendo una chiara distinzione tra sanzioni amministrative e penali e garantendo una maggiore coerenza con le normative unionali e nazionali.
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