L’impresa Beta, esercente attività edile, ha presentato per il mese di ottobre 2010 richieste per l’utilizzo della Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria, causa pioggia, indicando cantiere, ore di astensione dal lavoro e numero degli operai coinvolti. In attesa che l’INPS si pronunciasse sull’istanza, l’impresa Beta ha annotato nel Libro Unico di ottobre 2010 le ore di CIGO richieste per ciascun dipendente, senza corrispondere alcuna somma ai dipendenti. In sede di accertamento ispettivo effettuato nel luglio 2011, il personale della DTL rileva che nessuna annotazione circa il diniego dell’INPS, avvenuto nel marzo 2011, era presente nel Libro Unico di aprile 2011. Per tale motivo gli ispettori adottano provvedimento di diffida ex art. 13 D.Lgs. n. 124/04 per recuperare i disvalori contenuti nel Libro Unico e atto di diffida accertativa per i crediti patrimoniali ex art. 12 D.lgs. n. 124 cit. per far ottenere ai lavoratori l’integrale retribuzione maturata dagli stessi nel mese di ottobre 2010. È corretto il comportamento degli ispettori?
La Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria: caratteristiche generali
Per il settore delle aziende industriali dell’edilizia e affini, la Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria (di seguito per brevità CIGO) è disciplinata dalla L. n. 77/63. Le causali di intervento vengono individuate dall’art. 1 della L. n. 77 cit. e consistono in intemperie stagionali o in altre cause non imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori.
In sede applicativa la giurisprudenza amministrativa ha precisato che “'art. 1 della legge n. 77 del 1963 ha individuato due tipologie di presupposti in presenza dei quali va disposta l'integrazione salariale nel settore dell'edilizia e in quelli affini. La prima - concernente le "intemperie stagionali" - riguarda gli accadimenti naturali (quali la pioggia, la neve, il gelo) che di fatto senz'altro si verificano periodicamente ed impediscono il normale svolgimento dei lavori; la seconda (similmente a quanto è stato previsto per le aziende industriali dall'art. 1 della legge n. 164 del 1975) riguarda le "altre cause non imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori " e cioè i casi fortuiti e gli accadimenti naturali imprevedibili e aventi forza distruttrice o impeditiva dell'attività lavorativa (come un incendio, una frana o un'alluvione), i fatti illeciti commessi da terzi ovvero i casi di forza maggiore”.
La durata del trattamento di integrazione è stata disciplinata dalla L. 6 agosto 1975, n. 427, che così ha integrato la L. n. 77 cit.. Per quanto riguarda invece le modalità di presentazione della domanda, l’art. 2 della L. n. 427 cit. stabilisce che in essa deve essere indicata, fra l'altro, la causa della sospensione o riduzione dell'orario di lavoro, intesa questa, in senso non generico, bensì in concreto, ovvero che gli eventi suddetti debbono essere specificati. A tal fine la giurisprudenza di legittimità ha statuito che “[…] in ipotesi di sospensione dell'attività edilizia dovuta ad intemperie climatiche, le quali hanno precisi connotati spaziali oltreché temporali, l'indicazione della causa della sospensione rende necessaria anche l'indicazione del particolare cantiere di lavoro cui essa si riferisce, specie quando, come nelle imprese edili, il datore di lavoro abbia una pluralità di cantieri in zone diverse, con l'ulteriore conseguenza che l'erronea indicazione del cantiere può indurre in errore l'Inps viziando l'autorizzazione all'erogazione delle prestazioni di C.I.G. da questa concesse” (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 19/01/1996, n. 415). I dati relativi ai lavoratori impiegati nei cantieri edili e l’esatta ubicazione di questi ultimi devono essere peraltro specificatamente menzionati nelle denunce inviate alla Cassa Edile competente per territorio.
CIGO e annotazione nel Libro Unico del Lavoro
Per quanto attiene infine all’annotazione della CIGO nella documentazione di lavoro l’art. 2 comma IV della L. n. 427 cit. prevede che “l'imprenditore è tenuto a registrare sul libro paga o su documenti equipollenti l'integrazione salariale corrisposta a ciascun lavoratore”. Attesa l’abrogazione di tali documenti, ben si comprende che la locuzione “libro paga o su documenti equipollenti” debba ormai essere riferita al Libro Unico del Lavoro.
Sennonché l’aspetto che appare suscettibile di generare equivoci riguarda proprio la modalità di registrazione del trattamento di integrazione salariale nel LUL, atteso che tra la presentazione dell’istanza all’INPS e la risposta di quest’ultimo trascorre sovente un considerevole lasso di tempo, nel corso del quale tuttavia il datore di lavoro è pur sempre tenuto ad annotare nel predetto libro i dati del rapporto di lavoro per il quale è richiesta la misura integrativa.
Per fare chiarezza sul punto occorre premettere che secondo la prassi amministrativa il trattamento di integrazione deve essere anticipato dal datore di lavoro in nome e per conto dell’INPS. Una volta conseguita l’autorizzazione dell’Ente previdenziale, l’importo de quo viene poi rimborsato mediante conguaglio dei contributi, così indicati, dal datore di lavoro, nella denuncia mensile inviata all’INPS.
Per vero e più precisamente in merito ai rapporti tra INPS e datore di lavoro, l’orientamento giurisprudenziale prevalente ritiene che quest’ultimo assuma la veste di adiectus solutionis causa o di mandatario ex lege dell’ente previdenziale (concretamente, il datore di lavoro può essere paragonato a una sorta di “cassiere” che riscuote e che anticipa moneta), qualora sia intervenuta autorizzazione al trattamento di integrazione. Ne segue pertanto che “[…] ove il datore di lavoro abbia visto rigettata la propria domanda di intervento della cassa integrazione, i pagamenti compiuti in favore dei lavoratori nelle more della pronuncia del provvedimento negativo costituiscono normale adempimento dell'obbligazione retributiva e non consentono la detrazione dei relativi importi dall'ammontare della contribuzione dovuta all'istituto assicuratore [….]”.
Obbligo del datore di lavoro alla corresponsione anticipata degli emolumenti
In altri termini il datore di lavoro rimane comunque obbligato alla corresponsione degli emolumenti in favore dei lavoratori nella fase anteriore al provvedimento di ammissione alla CIGO e la relativa somma, sulla quale devono comunque essere corrisposti gli oneri previdenziali e assicurativi, assumerà natura retributiva o integrativa a seconda dell’esito, rispettivamente, negativo o positivo della domanda.
Sicché:
sul piano dei rapporti previdenziali il provvedimento di autorizzazione dell’INPS determina il sorgere del diritto soggettivo del lavoratore all’integrazione salariale e del datore di lavoro al rimborso delle relative somme;
sotto il profilo del rapporto di lavoro, tale provvedimento comporta il sorgere in capo al datore di lavoro della facoltà di sospendere unilateralmente la prestazione di lavoro per un numero di ore pari a quello per le quali l’autorizzazione è stata concessa.
Dimostrazione dell’avvenuto pagamento anticipato di CIGO
In ordine poi alla dimostrazione dell’avvenuto pagamento l’art. 2 comma V della L. n. 427 cit. stabilisce che “l'imprenditore deve fornire all'Istituto nazionale della previdenza sociale nei termini e secondo le modalità stabilite dallo stesso istituto, l'elenco nominativo dei lavoratori che hanno percepito l'integrazione salariale, firmato dai lavoratori interessati o con la specificazione del mezzo di pagamento, nonché con l'indicazione del periodo e degli altri dati che saranno richiesti dall'istituto medesimo”.
Sul punto l’INPS, con circolare n. 148/94, ha puntualizzato che “le ditte autorizzate alla corresponsione delle integrazioni salariali dovranno, altresì, compilare l'elenco nominativo dei lavoratori percipienti il trattamento che sarà conservato tra la documentazione aziendale al fine di acquisire la firma per quietanza dei singoli beneficiari e non più allegato - come previsto dall'art. 2 della legge n. 427/75 - all'atto della presentazione della richiesta di rimborso delle somme anticipate a tale titolo”.
Esame del caso concreto
Alla luce di tali premesse e dall’esame degli atti acquisiti nel corso dell’attività ispettiva svolta dalla DTL è emerso che l’Impresa Beta ha presentato richieste per l’utilizzo della CIGO ai sensi della L. n. 427 cit., al fine di poter fruire di tale trattamento per il mese di ottobre 2010, menzionando nella documentazione all’uopo occorrente sia il cantiere, sia i lavoratori ivi operanti, sia il numero di ore oggetto di istanza.
Sennonché al termine del periodo di paga, e nelle more del pronunciamento da parte dell’INPS, l’impresa Beta non ha corrisposto le somme oggetto di CIGO, atteso che tra i libri di lavoro, il personale ispettivo della DTL non ha reperito gli atti di quietanza di cui all’art. 2 comma IV della L. n. 427 cit, né altri documenti di pagamento tracciabili. Proprio in sede di esame della predetta documentazione gli ispettori hanno riscontrato l’annotazione, nel LUL del mese di ottobre 2010, delle ore di CIGO richieste per ciascun dipendente, mentre alcuna annotazione era stata riportata nel predetto Libro per il mese di aprile 2011, nonostante che l’INPS, nel frattempo e cioè a marzo 2011, avesse adottato provvedimento di diniego alla misura richiesta.
A parere degli scriventi gli ispettori della DTL hanno correttamente ritenuto che tale modalità di tenuta della documentazione implicasse una lesione dei diritti scaturenti dai rapporti di lavoro.
Come testé rilevato, la mancata prestazione lavorativa, nel periodo oggetto di istanza di CIGO, trova la propria causa esclusiva nella determinazione datoriale di sospendere i rapporti di lavoro per l’asserita esistenza di eventi atmosferici, che, ove oggettivamente riscontrati dall’Ente previdenziale, fanno insorgere nell’istante il diritto alla concessione del trattamento di integrazione salariale. Tuttavia, in pendenza del pronunciamento dell’INPS, atteso il carattere unilaterale della sospensione del rapporto di lavoro, continua a sussistere in capo al datore di lavoro l’obbligo di corrispondere ai propri dipendenti la retribuzione, seppur in misura ridotta e in determinati limiti massimali, salva comunque l’integrazione postuma in caso di reiezione dell’istanza, con la corrispondente rettifica del Libro Unico e degli Uniemens inviati all’INPS.
Il datore del lavoro, inoltre, come visto in precedenza, in caso di corresponsione anticipata degli emolumenti in pendenza di richiesta, ha l’obbligo di conservare tra la documentazione aziendale la tracciabilità degli stessi.
Nel caso di specie invece tali obblighi sono rimasti completamente disattesi.
L’Impresa Beta in primo luogo non ha dimostrato, ai sensi dell’art. 2 comma IV della L. n. 427 cit., di aver corrisposto ai lavoratori, per i quali era stata richiesta la CIGO, gli emolumenti da costoro maturati in corso di sospensione della prestazione. In secondo luogo non ha effettuato, secondo le modalità previste dal punto 24 del Vademecum Ministeriale, le necessarie rettifiche nel Libro Unico nel periodo di paga successivo al pronunciamento negativo da parte dell’INPS. Segnatamente la rettifica, avente ad oggetto l’integrale riconoscimento, in favore dei lavoratori sospesi, del trattamento retributivo e contributivo, doveva risultare nelle sezione retributiva del Libro del mese di paga successivo al diniego dell’INPS. In terzo luogo l’Impresa Beta ad aprile 2011 avrebbe dovuto inviare all’INPS un nuovo Uniemens relativo al mese di ottobre 2011, contenente i dati corretti sotto il profilo retributivo e contributivo.
Su tali inadempienze si fondano i provvedimenti degli ispettori della DTL e che consistono nella diffida ex art. 13 D.Lgs. n. 124/04 per recuperare i disvalori contenuti nel Libro Unico e nella diffida accertativa per i crediti patrimoniali ex art. 12 D.lgs. n. 124 cit. corrispondente all’integrale retribuzione maturata e non corrisposta ai lavoratori per il mese di ottobre 2010.
NOTE
i L’applicazione del trattamento della CIGO per le imprese artigiane edili è previsto l’art. 1 della L. n. 14/70 e per le aziende industriali ed artigiane esercenti l’attività di escavazione e lavorazione di materiali lapidei è contemplato dall’art. 1 della L. n. 1058/71.
ii Occorre rilevare che l’abrogazione di tale legge - già prevista ai sensi del combinato disposto dell’art. 24 e del n. 1938 dell’allegato A, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, come modificati dalla relativa legge di conversione, a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore dello stesso decreto - non è più prevista a seguito della soppressione del citato n. 1938 ai sensi dell’art. 3 e dell’allegato 2 al D.L. 22 dicembre 2008, n. 200.
iii L’art. 10 della L. n. 223/91 ha introdotto altre ipotesi giustificative della richiesta di CIGO e che consistono in eventi, non imputabili al datore di lavoro o al lavoratore, connessi al mancato rispetto dei termini previsti nei contratti di appalto per la realizzazione di opere pubbliche di grandi dimensioni, alle varianti di carattere necessario apportate ai progetti originari delle predette opere, nonché ai provvedimenti dell'autorità giudiziaria emanati ai sensi della L. 31 maggio 1965, n. 575, e succ. mod. e integr. contro la mafia. Per l’individuazione delle opere pubbliche e per le modalità applicative del predetto articolo cfr. deliberazione del Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale del 25 marzo 1992. Per la prassi amministrativa cfr. circolare INPS n. 223/1992.
iv Cfr. Cons. Stato Sez. VI, 26/02/2003, n. 1085. La giurisprudenza ha puntualizzato che gli eventi di forza maggiore sono costituiti dal factum principis, come l’ordine di sospensione dei lavori dell’attività per ragioni sanitario. Per quanto riguarda il fatto del terzo cfr. T.A.R. Toscana Sez. I, 01/03/1994, n. 224 per il quale “l'inadempienza contrattuale del terzo obbligato alla fornitura di materie prime di per sé non è idonea a configurare l'ipotesi legale di crisi di mercato o della produzione, assunta a parametro di riferimento per l'intervento della prestazione pubblica previdenziale di integrazione salariale, non potendosi invero l'ammissione alla Cigo risolversi in una misura parallela di ristoro patrimoniale a favore dell'imprenditore con l'effetto di trasferire sulla collettività gli oneri dipendenti dell'inadempienza dei terzi, sui quali deve, invece, gravare ogni obbligazione propriamente inerente all'area dei rapporti interaziendali”.
v L’art. 1 comma 1 della L. n. 427/75 ha legittimato il ricorso al beneficio de quo nell’ipotesi di sospensione o di riduzione dell'attività aziendale, “per un periodo massimo di tre mesi continuativi, prorogabili eccezionalmente, nei soli casi di riduzione dell'orario di lavoro, per periodi trimestrali fino ad un massimo complessivo di 12 mesi”. Il comma II stabilisce a sua volta che “l'integrazione salariale relativa a più periodi non consecutivi non può superare complessivamente la durata di 12 mesi in un biennio”.
vi Quanto ai termini per la richiesta di rimborso, tale istanza è soggetta a decadenza semestrale a partire dal periodo di paga in corso alla scadenza del periodo autorizzato, quando la notifica dell'autorizzazione avviene prima della suddetta scadenza. Tuttavia ove la notifica del provvedimento di autorizzazione venga effettuata successivamente al periodo oggetto di trattamento, il termine di decadenza è pari a dieci anni, decorrenti dal termine del periodo di paga in corso alla predetta data di notifica (cfr. circolare INPS n. 155 del 1/10/2002).
vii La giurisprudenza di legittimità ha osservato che “in tema di cassa integrazione guadagni straordinaria costituisce violazione dei doveri di correttezza e buona fede e può dar luogo a responsabilità di natura contrattuale il comportamento del datore di lavoro che, dopo essersi attivato per il provvedimento concessivo dell'integrazione, presentando la relativa istanza con la documentazione di sostegno, rifiuti successivamente di compiere gli atti inerenti alla fase (meramente esecutiva e contabile ma pur sempre necessaria e integrativa) della predisposizione della documentazione, rilevabile soltanto in base agli atti in suo possesso, che renda possibile la concreta determinazione e la successiva erogazione da parte dell'Inps delle diverse misure della indennità in favore dei singoli beneficiari”(cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 01/07/1998, n. 6434).
viii Cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 19/01/1996, n. 415.
ix In verità la procedura di invio alla Cassa Edile è in fase di definizione e tuttora non obbligatoria e vincolante su tutto il territorio nazionale. In via esemplificativa per la regione Umbria è in corso una fase transitoria la cui conclusione è prevista per il 31/12/2011, atteso che il carattere obbligatorio e vincolante avrà decorrenza dal mese di gennaio 2012 (cfr. circolari Cassa edile Provincia di Perugia n. 6 e n. 10 entrambe del 2011).
x Cfr. circolare INPS n. 118/91. Il meccanismo è speculare a quello previsto per la Cassa integrazione dei guadagni degli operai dell'industria, atteso che l’art. 12 comma 1 del D.lgs.lgt. 09/11/1945 n. 788/45 stabilisce che “il pagamento della integrazione sarà effettuato dal datore di lavoro agli operai aventi diritto, alla fine di ogni periodo di paga”. Il comma 2 prevede a sua volta che “l'importo della integrazione sarà rimborsato dalla Cassa all'impresa secondo le norme per il conguaglio fra contributi dovuti e prestazioni corrisposte, in vigore per le gestioni speciali affidate all'Istituto nazionale della previdenza sociale”. Per Cass. civ. Sez. lavoro, 19/02/1990, n. 1199 non si può parlare di un’anticipazione del trattamento da parte del datore di lavoro giacché anteriormente al provvedimento “[…] non sussiste l'obbligazione dell'ente, né in tale periodo (dalla sospensione del rapporto all'ammissione dell'intervento) sussiste alcun obbligo anticipativo autonomo a carico del medesimo datore di lavoro, il quale rimane invece obbligato al pagamento delle retribuzioni (oltre all'eventuale risarcimento del danno) in caso di rigetto della richiesta di intervento, salva la prova dell'esistenza di una valida causa di impossibilità sopravvenuta”. Conforme anche Cass. civ. Sez. Unite, 10/10/1994, n. 8275.
xi cfr. Cass. civ. Sez. Unite, 10/10/1994, n. 8275; ex multis Cass. civ. Sez. lavoro, 29/12/1998, n. 12867; Cass. civ. Sez. lavoro, 22/02/2003, n. 2760. Occorre tenere presente che in presenza di diniego da parte dell’INPS il datore di lavoro può sottrarsi all’obbligo retributivo qualora adduca come esimente una situazione di impossibilità sopravvenuta ex art. 1256 c.c. ovvero un accordo sindacale raggiunto con le organizzazioni sindacali in ordine alla sospensione temporanea del rapporto di lavoro. In tal senso cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 17/07/1990, n. 7302; ex multis cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 06/08/1996, n. 7194. Al riguardo è tuttavia necessario uno specifico mandato da parte dei lavoratori ovvero una loro ratifica anche mediante comportamenti concludenti cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 13/06/2003, n. 9497. Peraltro e sotto l’aspetto dell’impossibilità sopravvenuta la Corte ritiene che non possono assumere rilevanza eventi riconducibili alla gestione imprenditoriale che si risolvano in carenza di programmazione o di organizzazione aziendale o di calo di commesse cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 19/08/2003, n. 12130.
xii Tale modus operandi ha trovato l'avallo della giurisprudenza di legittimità secondo cui “l'obbligo di anticipazione del trattamento di cassa integrazione - gravante sul datore di lavoro, - altro non è che il persistente obbligo retributivo anche se da ritenersi limitato, quanto alla misura, a quella della integrazione salariale, con la ulteriore conseguenza che se poi il provvedimento di integrazione salariale sarà negato, l'obbligo retributivo riprenderà vigore nella sua interezza accompagnato da quello risarcitorio; mentre se essa interverrà detto obbligo sarà "ex post" qualificato come vera e propria anticipazione del trattamento previdenziale e darà perciò al datore di lavoro il diritto al rimborso da parte dell'Inps” (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro n. 14670/00, recentemente e in senso analogo Cass. civ. Sez. lavoro, n. 15207/10).
xiii Cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 02/08/1996, n. 6991.
xiv Cfr. L 28/12/1995 n. 549/05 art. 2 comma 17 “nel settore agricolo, ai soli fini del calcolo delle prestazioni temporanee, resta fermo il salario medio convenzionale rilevato nel 1995. Per quanto riguarda il trattamento concesso per intemperie stagionali nel settore edile, gli importi massimi della integrazione salariale sono pari a quelli vigenti in base al secondo comma dell'articolo unico della legge 13 agosto 1980, n. 427 , come sostituito dall'articolo 1, comma 5, del D.L. 16 maggio 1994, n. 299 , convertito, con modificazioni, dalla L. 19 luglio 1994, n. 451, incrementati del 20 per cento e successivamente adeguati nelle misure ivi previste”.
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