Agenzia Unica Ispettiva: la svolta dopo 60 anni di duplicazioni ispettive

Pubblicato il 05 marzo 2015 Ad oggi, la funzione di verifica circa il rispetto della normativa lavoristica e previdenziale è suddivisa tra organi statali e parastatali plurimi.

Le attribuzioni del personale ispettivo del Ministero del Lavoro sono stabilite dall’art. 6 del D.lgs. n. 124/04, che demanda ai predetti ispettori un ruolo di regia su tutta la normativa in materia di lavoro e di legislazione sociale. Le specifiche funzioni sono declinate all’art. 7 del D.lgs. n. 124 cit. e per l’espletamento di tali incombenze l’art. 6 comma 2, conferisce agli ispettori del lavoro del Ministero le funzioni di ufficiale di Polizia giudiziaria.

L’art. 6, comma 3, del D.lgs. n. 124 cit. stabilisce che le funzioni ispettive in materia di previdenza ed assistenza sociale sono svolte anche dal personale di vigilanza dell’INPS, dell’INAIL. In tal caso, l’attività di vigilanza dei due Istituti è diretta a controllare rispettivamente l’esatto versamento dei contributi e degli oneri assicurativi in riferimento ad obblighi inderogabili di legge.

Il rischio della duplicazione e della sovrapposizione dei controlli non era sconosciuto all’ordinamento, tant’è che l’art. 5, comma 2, della L. n. 628/61 imponeva - e, anzi, impone (atteso che la norma è ancora vigente) - che INPS e INAIL informino preventivamente - cioè 48 ore prima - l’Ispettorato del lavoro su quali accertamenti intendono effettuare. L’omesso riscontro dell’ispettorato costituisce nulla osta alla verifica.

La disposizione sembra non abbia avuto l’impatto applicativo auspicato, con la conseguenza che per molti anni le imprese si sono trovate sottoposte ad interventi scoordinati ad opera degli organi deputati alle verifiche.

Tale sdoppiamento di funzioni ha comportato che gli ispettori del Ministero limitassero il più delle volte il controllo del rapporto di lavoro unicamente a quegli aspetti che integrano violazioni amministrative. Eventuali problematiche di natura previdenziale molto spesso non vengono affrontate direttamente, ma piuttosto segnalate all’INPS o all’INAIL al fine che questi ultimi procedano autonomamente e di propria iniziativa. In sostanza ogni organo sarebbe chiamato a vigilare su un segmento del rapporto di lavoro con una metodologia ispettiva non olistica ma parcellizzata.

L’idea di realizzare concretamente un’armonizzazione delle varie attività di vigilanza nell’ottica di garantire un barlume di certezza del diritto, è stata perseguita anche con l’art. 3, comma 20, della L. n. 335/95, c.d. “Riforma Dini”.

La norma, di fatto, preclude la possibilità, anche per gli ispettori del lavoro della DTL, di eseguire accertamenti per periodi e su posizioni che hanno formato oggetto di pregresse verifiche: la violazione di tale disposizione comporta inevitabilmente l’illegittimità del verbale conclusivo.

La ratio, pertanto, è ancora una volta quella di garantire una sinergia nell’operato degli organi ispettivi, perché l’attività svolta da questi ultimi, lungi dal risolversi in una duplicazione di controlli che testimoniano l’inefficienza dell’amministrazione e al contempo frustrano l’esigenza di certezza delle imprese, risulti in realtà sempre più corrispondente ai canoni della razionalità e di buon andamento.

L’inadeguatezza del sistema, tuttavia, era ancora sotto la lente del Legislatore che, anziché puntare all’unificazione degli organi di vigilanza, ha preferito, per interessi generali, concentrare l’intervento sull’idea del coordinamento. E così, l’art. 10 del D.lgs. n. 124 cit. ha previsto l’istituzione di una banca dati telematica per raccogliere “le informazioni concernenti i datori di lavoro ispezionati, nonché informazioni e approfondimenti sulle dinamiche del mercato del lavoro e su tutte le materie oggetto di aggiornamento e di formazione permanente del personale ispettivo”. L’attuazione della norma è stata condizionata all’emanazione di un apposito decreto ministeriale, nelle more del quale tutti gli organi di vigilanza interessati dovrebbero, “con la massima tempestività [provvedere] a comunicare reciprocamente i nominativi dei datori di lavoro ispezionati, secondo modalità definite sulla base di intese raggiunte a livello regionale o provinciale”. Ma, anche in tale occasione l’impegno è rimasto sulla carta, poiché allo stato risulta che la disposizione abbia solo valenza programmatica.

Sebbene non ci sia più sordo di chi non vuol sentire, il Legislatore ha continuato a battere la strada del coordinamento e così l’art. 14, comma 1, lettera d) del D.L. n. 145/2013 aveva previsto la preventiva approvazione della programmazione delle verifiche ispettive dell’INPS e INAIL da parte del Ministero del lavoro, sia in sede centrale che territoriale.

La norma non ha superato il passaggio parlamentare ed è stata espunta dalla L. n. 9/2014, di conversione.

Su tale quadro interviene il Jobs act, che, con colpo di spugna, mediante l’istituzione, a partire dal 1° gennaio 2016, dell’Agenzia Unica Ispettiva, dovrebbe eliminare tutte le sperequazioni, disuguaglianze e sovrapposizioni che per sessant’anni hanno contrassegnato la materia ispettiva. Infatti, l’Agenzia dovrà integrare ai sensi dell’art. 6 della bozza del decreto attuativo della legge n. 183/14, i servizi ispettivi oggi erogati da Ministero del Lavoro, INPS e INAIL.

Le funzioni principali sono indicate dall’art. 2 della bozza di decreto, tra cui si segnalano quelle di:

1) indirizzare e coordinare l’attività di vigilanza;
2) emanare circolari unitarie in materia lavoristica, previdenziale e assicurativa;
3) curare la formazione e l’aggiornamento di tutti gli ispettori;
4) svolgere attività di studio e analisi dei fenomeni contrassegnati da irregolarità.

Ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto attuativo, l’Agenzia assorbe tutte le funzioni di cui al D.lgs. n. 124 cit. con la conseguenza che anche agli ispettori dell’INPS e dell’INAIL, confluenti nell’Agenzia Unica, verrà riconosciuta la funzione di Ufficiali di polizia giudiziaria, al fine di operare in collegamento con la Procura della Repubblica competente per svolgere le funzioni di cui all’art. 55 c.p.p., cioè accertare e reprimere tutti i reati lavoristici anche e non solo previdenziali. L’agenzia dovrebbe pertanto portare a programmazioni mirate e preventivamente studiate.

In sede ispettiva, poi, il controllo degli ispettori non dovrebbero essere più settorializzato o segmentato, ma semmai articolato a 360 gradi per affrontare tanto gli aspetti amministrativi, quanto quelli previdenziali e assicurativi.

Insomma l’esito dell’ispezione dovrebbe generare un vero e proprio verbale unico, nel quale l’impresa viene sottoposta a controllo su ogni parte del rapporto di lavoro.