Estratti di ruolo e impugnabilità. Parola alle Sezioni Unite

Andrà analizzata dalle Sezioni Unite della Cassazione la norma, introdotta dal DL 146/2021, che ha limitato l’impugnabilità dell’estratto di ruolo. La novità, fortemente attaccata da più parti, riveste una considerevole importanza per il sistema processuale tributario.

La portata applicativa dell’art. 3-bis, DL n. 146/2021, convertito, sarà assegnata alla disamina delle Sezioni Unite, che dovranno accertare se tale norma abbia natura sostanziale (con efficacia ex nunc). Il rinvio è avvenuto con l’ordinanza n. 4526/2022.

In discussione il testo legislativo in base al quale l'estratto di ruolo non può essere impugnato e il ruolo e la cartella di pagamento non validamente notificati non possono essere impugnati, tranne quando il contribuente dimostri che il carico può:

• pregiudicare la partecipazione a gare di appalti pubblici
• compromettere i pagamenti delle Pa, mediante attivazione della procedura di blocco (per i pagamenti superiori a 5mila euro)
• comportare la perdita di un beneficio nei rapporti con la Pa.

Nei fatti, il contribuente è venuto a conoscenza in modo occasionale – quindi non attraverso rituale notifica ma con consegna di estratti di ruolo – di iscrizioni a ruolo, intimazioni di pagamento ed iscrizione ipotecaria. In seguito, ha impugnato tali atti evidenziando varie nullità ed omesse notifiche.

In tutti e due i gradi di giudizio il contribuente aveva ricevuto soddisfazione. In particolare, la Ctr ha ritenuto impugnabili gli estratti di ruolo in quanto costituenti una parziale riproduzione del ruolo, ossia di uno degli atti considerati impugnabili dall’art. 19 del D.lgs. n. 546/1992; inoltre, la domanda di dichiarazione della nullità della iscrizione ipotecaria era fondata, in quanto non preceduta da preventivo avviso di adempimento.

Equitalia, l’agente di riscossione, ha presentato ricorso davanti la Corte di cassazione evidenziando la nullità dei giudizi.

Questione da valutare

I giudici della sezione tributaria della Corte di cassazione sono stati chiamati a decidere se il contribuente, che assuma di non aver ricevuto la rituale notifica dei provvedimenti impositivi (cartella, intimazione di pagamento, avviso di iscrizione ipotecaria), e che scopra occasionalmente la sussistenza di iscrizioni a ruolo, abbia la possibilità di impugnare “in via diretta” tali atti tributari, con tutela “anticipata”, quindi prima della loro rituale notificazione nei suoi confronti (sentenza SS.UU. n. 19740/2015).

Nello specifico, quanto oggetto di pronuncia con sentenza 19740/2015 deve essere valutato con riferimento alla decorrenza della nuova norma (art. 3-bis DL n. 146/2021) per verificare se lo ius superveniens abbia o meno valore retroattivo, con eventuale applicabilità anche ai giudizi tributari in corso.

La nuova disciplina, non disponendo alcuna disciplina transitoria, comporta che deve decidersi se riguardi o meno i giudizi pendenti.

I diversi filoni

Una prima impostazione teorica affida alla nuova disposizione un carattere processuale e non sostanziale che avrebbe effetto anche per i processi pendenti, in base alla regola “tempus regit actum”, seppure con particolare focalizzazione sulla sussistenza dell’interesse ad agire. A tale filone aderisce l’Agenzia delle Entrate che, in occasione di Telefisco 2022, ha affermato che “il legislatore si è posto nel solco già tracciato dalla giurisprudenza di cassazione ed è intervenuto per ribadire la non impugnabilità
dell’estratto di ruolo e prevedere le casistiche in cui vi è l’interesse del debitore ad impugnare direttamente il ruolo e la cartella di pagamento che si assume validamente notificata, senza attendere la notifica dell’atto successivo”.

Di contro, si pone un secondo orientamento che prende vita dal principio generale di irretroattività della legge per sostenere che la nuova disciplina sulla impugnabilità limitata come sopra esposta trova applicazione per le impugnazioni degli estratti di ruolo proposte a decorrere dalla data di entrata in vigore della novella legislativa.

Anche tale filone prende spunto dal concetto “tempus regit actum”, affermando però che principio cardine delle logiche temporali del processo è quello in base al quale un atto deve seguire le norme vigenti nel momento in cui viene realizzato, andando, dunque, ad applicarsi le regole esistenti nel momento in cui l’atto ha origine.

Dunque, secondo tale impostazione, l’impugnazione di un atto deve avvenire secondo le regole vigenti al momento in cui esso è emesso.

Vista l’esistenza della possibilità di una doppia lettura della questione sollevata, l’ordinanza n. 4526 dell’11 febbraio 2022 rimette gli atti al Primo Presidente per le sue determinazioni in ordine alla eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite per questione di massima di particolare importanza.