La Corte di Cassazione con ordinanza del 19 dicembre 2018 n. 32886 conferma il proprio orientamento sulla natura endo-procedimentale del verbale ispettivo, recante la contestazione di illeciti amministrativi. Corollario di tale assunto è l’inammissibilità dell’azione giurisdizionale volta a contestare il predetto verbale, essendo tale rimedio riservato esclusivamente all’ordinanza ingiunzione, quale atto terminale del procedimento ispettivo.
Come noto, le determinazioni delle verifiche svolte dal personale ispettivo sono contenute nel verbale unico di accertamento. Qualora l’esito delle verifiche sia regolare il soggetto ispezionato, ai sensi dell’art. 15 del D.M. 15 gennaio 2014, riceverà una specifica “comunicazione di definizione degli accertamenti”. Quest’ultima dovrà contenere l’espressa indicazione che, in base agli atti del fascicolo ispettivo, non sono emersi elementi di irregolarità. Tale comunicazione, come previsto anche dal D.M. 15 gennaio 2014, non ha valenza sostanziale di “attestazione di regolarità” e il personale ispettivi nei limiti della previsione di cui all’art. 3 comma 20 della L. n. 335/1995, non consuma il proprio potere di accertamento.
Diversa invece è l’ipotesi in cui il personale ispettivo riscontri la violazione della normativa giuslavorista. L’art. 13 del d.lgs. n. 124/2004, come modificato dalla l. n. 183/2010, espressamente stabilisce al comma 4: “alla contestazione delle violazioni amministrative di cui all’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689, si provvede da parte del personale ispettivo esclusivamente con la notifica di un unico verbale di accertamento e notificazione, notificato al trasgressore e all’eventuale obbligato in solido”.
Dispone l’art. 10 comma 5 del D.lgs. n. 124/04 che “i verbali di accertamento redatti dal personale ispettivo sono fonti di prova ai sensi della normativa vigente relativamente agli elementi di fatto acquisiti e documentati e possono essere utilizzati per l'adozione di eventuali provvedimenti sanzionatori, amministrativi e civili, da parte di altre amministrazioni interessate”.
Il verbale pertanto è il documento dal quale può essere desunta la dimostrazione dell'esistenza dei fatti costitutivi del diritto accertato dal personale ispettivo. In gergo, la contestazione circa la sussistenza di tale diritto si esprime mediante la formula: “opposizione al verbale”. Per comodità di linguaggio tale espressione è stata utilizzata anche nel presente scritto, con la consapevolezza però che non è tecnicamente corretta giacché la contestazione dell’accertamento ispettivo non verte propriamente sulla fonte di prova, bensì sul diritto oggetto di dimostrazione.
La giurisprudenza è ferma nel ritenere che il verbale costituisca atto endo-procedimentale, di scienza e conoscenza, avente ad oggetto l’accertamento di tutte le violazioni rilevate durante un procedimento ispettivo (cfr. Cass. 12 luglio 2010, n. 16319, Cass. 10 maggio 2010, n. 11281; Cass. 30 agosto 2007, n. 18320).
Come ogni atto di carattere procedimentale, la contestazione/notificazione, contenuta nel verbale unico, non esprime – per lo meno non ancora – la volontà dell’amministrazione, bensì costituisce uno strumento di comunicazione che porta a conoscenza dei destinatari l’avvenuto accertamento degli illeciti e conseguentemente dà avvio alla fase del contradditorio amministrativo.
L’ordinanza della S.C. n. 32886 sopra citata ribadisce tale assunto, specificando che il verbale ispettivo non ha portata lesiva ed è di per sé inidoneo ad incidere negativamente nella sfera giuridica del destinatario, giacché impone non già obblighi, ma concede facoltà di conciliazione amministrativa ed estinzione anticipata del procedimento.
L’assunto non convince appieno perché non è revocabile in dubbio che mediante il verbale unico di accertamento vengono irrogate sanzioni amministrative, mediate eventualmente dalla diffida ex art. 13 D.lgs. n. 124/04 ovvero inflitte in via diretta con atto di illecito ex art. 14 della L. n. 689/81, a seconda della materiale sanabilità della violazione contestata.
Inoltre il verbale unico di accertamento, contenente la contestazione di illeciti amministrative, costituisce, per prassi pacifica, il presupposto per l’avvio delle azioni di recupero degli oneri e dei contributi da parte degli enti previdenziali e assicurativi e tale circostanza dimostra che l’efficacia dell’atto non si arresta al piano endo-procedimentale.
In ogni caso, all’esito della notifica del verbale di unico di accertamento, contente illeciti amministrativi, è possibile da parte dei destinatori fare valere le proprie posizioni, nei confronti dell’Ispettorato, depositando ricorsi e/o scritti difensivi e chiedendo di essere ascoltati. All’esito di tale fase, secondo l’orientamento sopra espresso, l’Amministrazione manifesterà la propria determinazione finale con l’adozione del provvedimento di archiviazione ovvero con l’emissione dell’ordinanza ingiunzione. Quest’ultimo atto potrà, se del caso essere opposto in via giurisdizionale nei termini e con le modalità stabilite dalla L. n. 689/81 e dall’art. 6 del D.lgs. n. 150/11.
Si deve ritenere che le regole sopra illustrate rimangono ferme anche nell’ipotesi in cui il verbale ispettivo contenga due sezioni: l’una dedicata all’irrogazione di sanzioni amministrative e l’altra al recupero degli oneri previdenziali e assicurativi. Tuttavia, ai fini dell’esperibilità dei rimedi giurisdizionali, il verbale perde la propria valenza unitaria, per assumere natura anfibia, giacché sarebbe atto endo-procedimentale per la parte relativa alle sanzioni amministrative e provvedimento amministrativo per la sezione inerente al debito contributivo.
Conseguenza di tale prospettazione è la biforcazione dei regimi di impugnativa.
Invero, la parte inerente al recupero degli oneri contributivi e assicurativi, per giurisprudenza pacifica, può essere impugnata in sede giurisdizionale, in via diretta, nelle forme dell’azione di accertamento negativo (Cass. civ. Sez. Unite Sent., 24/05/2013, n. 12896). In tal evenienza, come precisa la giurisprudenza, l’onere della prova circa la sussistenza del credito è carico dell’Ente previdenziale (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro Sent., 11/02/2016, n. 2739; cfr. Corte d'Appello Campobasso Sez. lavoro, 30/10/2014).
Diversamente la sezione del verbale relativa alle sanzioni amministrative potrà essere aggredita dal destinatario solo in sede amministrativa, proponendo, come tesè descritto, scritti difensivi o ricorso al Comitato ex art. 17 D.lgs. n. 124/04, essendo ammesso il rimedio giurisdizionale solo nei confronti dell’ordinanza ingiunzione
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